Testo dei motivi del ricorso al TAR Lazio proposto dal Coordinamento AER – ANTI – CORALLO per l’annullamento del piano di assegnazione delle frequenze per la radiodiffusione televisiva (Deliberazione n. 68/98 dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni)

Con deliberazione 68/98 l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha approvato il piano di assegnazione delle frequenze per la radiodiffusione televisiva. Tale piano prevede 487 siti da ognuno de quali è possibile esercire 17 canali (11 riservati alla emittenza nazionale e 6 alla emittenza locale). Dai canali utilizzabili sono stati esclusi i canali 9, 12, 66, 67 e 68 in quanto destinati alle trasmissioni in tecnica digitale, nonché i canali A e B utilizzabili solo da chi già li esercisce.

Sembrano pertanto opportune alcune considerazioni relative all’oggetto della deliberazione impugnata, alle norme di riferimento ed ai problemi connessi in ordine all’assestamento del sistema delle radiodiffusioni.

La deliberazione è viziata da moltissime imprecisioni, errori e da elementi di incostituzionalità, in parte anche conseguenti agli aspetti di illegittimità che sono propri della legge n. 249 del 31 luglio 1997 e delle altre leggi alle quali fa esplicito od implicito riferimento il provvedimento impugnato.

L’oggetto del provvedimento, il piano, definito “di assegnazione delle frequenze”, in realtà è una semplice enunciazione dei criteri e dei dati tecnici che dovranno essere seguiti per l’individuazione delle radiofrequenze utilizzabili in sede di rilascio delle “concessioni” per attribuirle alle reti nazionali televisive ed alle televisioni locali, secondo i criteri che verranno stabiliti dall’apposito regolamento.

E’ opportuno rilevare subito l’intempestività di questo c.d. piano che, qualora venisse attuato, comporterebbe oneri pesantissimi per le televisioni, ma soprattutto per i cittadini che si vedrebbero costretti ad apportare modifiche, in molti casi assai onerose, agli impianti di ricezione televisivi. E’ difficile la precisa quantificazione di questi oneri, ma complessivamente si tratta sicuramente di oltre diecimila miliardi.

Se tutto questo servisse a sistemare il sistema televisivo per il prossimo ventennio, si potrebbero anche giustificare i relativi sacrifici, poiché peraltro, nel volgere di pochi anni, dalla sua attuazione (ma forse anche prima) si dovrà buttare tutto alle ortiche, vecchi e nuovi impianti, neppure gli attuali televisori potranno servire con l’avvento del digitale, la sua attuazione é ingiustificabile.

Non solo perché ingiustamente penalizzante le televisioni associate, ma anche gli (ignari) utenti, le Associazioni dell’emittenza locale avevano proposto di procedere a semplici, e poco onerosi, interventi per rendere compatibili gli impianti là dove si verificano fenomeni di interferenza, di disturbi; ciò nell’attesa dell’avvento del digitale, della quale tecnica si dovrebbe accelerare l’adozione, magari impiegando una parte degli investimenti e delle energie che sverrebbero sprecate se si dovesse rendere operativo l’assurdo “piano”.

L’aspetto paradossale di tutta questa vicenda è dato dalla mancata considerazione da parte dell’Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni relativamente alle denuncie, fatte dalle Associazioni, del grave nocumento per l’emittenza al quale si andrebbe incontro, con l’attuazione del prospettato “piano”.

L’Autorità avrebbe dovuto sottoporre al Ministero e al Parlamento il quadro della situazione e delle gravi conseguenze derivanti dall’attuazione del piano, anche nella ragionevole previsione del rivoluzionario avvento del digitale e prima ancora di questo, della prevedibile approvazione dei mutamenti nella struttura del sistema prospettati dal d.d.l. 1138 attualmente all’esame del Senato.

Andava prospettata l’inadeguatezza dei termini per i singoli adempimenti, termini in molti casi di impossibile osservanza; quanto a quello per l’approvazione del “piano”, a cagione della loro ristrettezza, era prevedibile e si è avverata, una insufficiente elaborazione e l’impossibilità di una verifica, sia pure a campione, sul terreno, che potrà riservare assai spiacevoli sorprese.

L’Autorità doveva e deve farsi carico di prospettare pericoli ed inconvenienti (tanto più quando sono prevedibili, oltreché denunciati dagli operatori) suggerendo anche gli opportuni rimedi; quanto alla pretesa inderogabilità dei termini di attuazione del piano, affermata negli incontri con le Associazioni, basterà ricordare che da anni, la legge ha fissato termini che sono poi stati prorogati, in considerazione appunto del fatto che non era possibile un loro “incruento” rispetto.

In questo quadro, la pretesa dell’Autorità di risolvere nel volgere di pochissimi mesi (il regolamento concernente l’organizzazione ed il funzionamento dell’Autorità è stato approvato il 16 giugno 1998 !), ciò che non era stato possibile in sette anni, è irragionevole e quindi incostituzionale.

Non aver svolto una, sia pur sommaria, valutazione dei costi e della prospettiva di una soppressione degli impianti modificandi in attuazione del “piano”, conseguente all’avvento del digitale, è un fatto inaccettabile

Uno dei molti aspetti censurabili del provvedimento che si impugna e delle relative prescrizioni della legge, è dato dal fatto che si è tenuto conto solo delle radiofrequenze delle bande I, III, IV e V, ma si é dimenticato quelle satellitari, la possibilità di interconnettere queste con quelle via cavo, ecc.; tutte possibilità che debbono essere considerate e disciplinate se si vuole realizzare un corretto e realistico sistema delle radiodiffusioni.

Si tratta di omissioni che inficiano legge e provvedimento: perché l’Autorità non può trascurare le possibilità di realizzare il più ampio pluralismo, evitando che soggetti interessati possano essere esclusi dall’esercizio del diritto di cui all’art. 21 della Costituzione; ed altri possano esercitarlo con pluralità di mezzi tecnici (come le radiofrequenze che vengono indebitamente sottratte alle televisioni locali) omissioni che giustificano, di per sé, l’annullamento del provvedimento.

Anche l’arbitraria suddivisione in bacini regionali è irragionevole in quanto non tiene in nessun conto l’esperienza, maturatasi in un quarto di secolo, dell’attività televisiva locale e del naturale assestamento verificatosi, sia pure con deficienze, in massima parte dovute alla mancata emanazione di norme tecniche per l’uso degli impianti e le loro caratteristiche, particolarmente in ordine alla potenza da irradiare, all’ubicazione delle antenne di trasmissione, ecc.

Ovviare a questi inconvenienti, rendendo compatibili i vari impianti era il necessario e pregiudiziale compito da assolvere.

Alla carenza di norme tecniche, le televisioni hanno potuto ovviare solo in parte, applicando il buon senso e le più avanzate tecnologie, ma, in difetto di vincoli, si è determinata una corsa all’aumento delle potenze, che è stata una delle cause che ha impedito la totale eliminazione delle interferenze; peraltro ormai di entità e numero modesti.

Il fatto poi che l’attuazione del “piano” finirebbe per provocare una ulteriore moria di televisioni locali, a favore di reti nazionali (della cui legittimazione non vi è stata una esplicita pronuncia della Corte costituzionale, che anzi, nella sentenza n. 826 del 1988, ha riscontrato elementi di incostituzionalità, mai eliminati e proprio per questo quella sentenza è stata definita di incostituzionalità non dichiarata) ha reso assolutamente necessaria l’impugnazione del provvedimento che viene proposta col presente atto per i seguenti motivi:

MOTIVO 1

VIOLAZIONE DELL’ART. 21 DELLA COSTITUZIONE E DELLA SENT, N. 202/76 DELLA CORTE COSTITUZIONALE

Nella sentenza n.202 del 1976, la Corte costituzionale ha precisato, ai punti 5 ed 8 in particolare, che l’art. 21 della Costituzione riconosce un diritto soggettivo perfetto di radiodiffusione, la cui inviolabilità è garantita dall’art. 2 della Costituzione, la cui rilevanza è riaffermata dall’art. 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (legge 4.8.1955 n. 848). Diritto peraltro che era già riconosciuto dalla legge n. 1352 del 1928 e poi dalla legge n. 633/41, “in ragione della natura e dei fini della radiodiffusione”, come spiega l’art. 51.

Il diritto di radiodiffusione del resto ha profonda analogia con quello della stampa, ma oggi ha sicuramente una maggiore rilevanza di quello, la Corte costituzionale, del resto, ha assunto proprio questo soggettivo diritto quale presupposto per la dichiarazione di illegittimità della riserva allo Stato delle radiodiffusioni; nelle successive sentenze poi la Corte costituzionale ha precisato che l’art. 41 (neppure menzionato nella sent. 202/76), cioè la libertà di iniziativa economica, deve pur sempre essere subordinata e connessa all’esercizio del ricordato diritto soggettivo dell’art. 21 (per tutte la sentenza n. 826 del 1988, la c.d. sentenza dell’illegittimità costituzionale non dichiarata).

Vero che per quanto riguarda l’esercizio del diritto di radiodiffusione occorre utilizzare le radiofrequenze che sono (fino ad oggi) disponibili in misura più limitata rispetto alla carta (ma con l’attuazione delle trasmissioni in digitale la disponibilità sarà di gran lunga superiore alle concrete esigenze) per cui é opportuno regolamentarne l’utilizzazione, ma ciò non giustifica minimamente provvedimenti che ne limitino l’uso così da rendere impossibile o anche solo difficile l’esplicarsi di quel pluralismo che è prescritto dall’art. 21 della Costituzione (questo postula l’universalità “tutti hanno diritto…”, dal quale principio consegue appunto il corollario del pluralismo).

La posizione soggettiva dell’esercente la radiodiffusione è stata riconosciuta anche dalla Cassazione, Sez. III, con la sentenza n. 7418 del 16.2.1983.

La manifestazione del pensiero, la libertà d’espressione e d’informazione, è riconosciuta e garantita come diritto inviolabile dell’individuo, esercitabile anche con la radiodiffusione, oltreché dalla nostra Costituzione, dalla ricordata .Convezione europea.

Purtroppo l’azione amministrativa ed i provvedimenti legislativi non si sono ispirati ai principi dell’art. 21 della Costituzione ed hanno dato prevalente importanza a quelli dell’art. 41 e questo incostituzionale orientamento caratterizza anche la legge n.249 del 1997.

Così è stata data prevalenza agli aspetti economici, del capitale piuttosto che degli impianti, delle attrezzature, e del concreto esercizio del diritto derivante dall’art. 21.

La pretesa che l’utilizzazione delle radiofrequenze (che sono una risorsa naturale della quale nessuno, neppure lo Stato, può vantare la proprietà), in particolare quelle che, per la loro natura e caratteristica (propagazione terrestre in vista ottica), sono naturalmente destinate alle trasmissioni in ambiti delimitati, comunemente detti. locale, possano esser negate alle televisioni locali per destinarle alle reti nazionali viola l’art. 21 della Costituzione.

MOTIVO 2

VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 21 DELLA COSTITUZIONE. ILLEGITTIMITA’

La previsione di 11 reti nazionali mentre alle televisioni locali si vorrebbe lasciare solo lo spazio che occuperebbero sei reti nazionali viola il principio eguaglianza; anche a prescindere dal fatto che le radiofrequenze “pianificate” per le loro caratteristiche di propagazione sono naturalmente destinate a trasmissioni locali, l’assegnazione di un maggior numero di impianti alle reti nazionali viola il principio di eguaglianza e penalizza ingiustificatamente le emittenti locali, ciò anche a voler ammettere la legittimità costituzionale delle reti nazionali realizzate utilizzando (impropriamente) le frequenze nelle bande VHF ed UHF

Non va dimenticato che le reti nazionali possono pur sempre, ed in parte già lo fanno, utilizzare quelle radiofrequenze da satellite che sono poi loro congeniali quanto non lo sono quelle c.d. terrestri appena ricordate.

Il sospetto di incostituzionalità della legge n. 249/97 nella parte che riserva alle emittenti locali solo “un terzo dei canali irradiabili per ogni bacino di utenza” (art. 2, n. 6, lettera e) appare più che fondato alla luce degli artt. 3 e 21 della Costituzione imponendo la necessità di rimettere gli atti alla Corte di legittimità delle leggi.

MOTIVO 3

VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 21, 41 E 97 COST.

Il piano comporta la soppressione di centinaia di siti. Tale soppressione è ingiustificata perché non prevista da alcuna norma ; è causa di una riduzione del numero delle emittenti rispetto al numero di quelle attualmente operanti in condizioni tecniche di compatibilità e costituisce quindi violazione dell’art. 41 della Cost.

Riduce gli spazi per l’emittenza locale e viola quindi il principio della libertà di pensiero, della libertà di impresa, e di buon andamento.

Azzerando i siti e la canalizzazione preesistente azzera l’avviamento di impresa facendo perdere alle emittenti la presintonizzazione con essa il legame con il pubblico.

MOTIVO 4

VIOLAZIONE DELL’ART. 34 DELLA LEGGE 223/90. MANCATA VALORIZZAZIONE DEGLI IMPIANTI IN ATTIVITA’ – VIOLAZIONE DELL’ART. 6, COMMA 1 DELLA LEGGE 422/93, E DELL’ART. 1, COMMA 13 DELLA LEGGE 650/96 E DELL’ART. 1, COMMA 7 DELLA LEGGE 122/98.

La legge n. 223 del 1990, all’art. 34, stabilisce che gli impianti censiti in base alla legge n. 10 del 1985, costituiscono elementi per la definizione del piano di assegnazione.

Questa norma non è stata presa in considerazione dall’Autorità come non è stato tenuto alcun conto che tutte le successive leggi sono indirizzate a favorire un processo di razionalizzazione e compatibilizzazione degli impianti esistenti (legge 422/93, legge 650/96, legge 122/98). mentre non hanno mai ipotizzato una radicale mutazione dei siti e degli impianti in attività.

Inoltre il Piano pone nel nulla tutti gli atti di acquisizione di impianti e/o rami di azienda e/o aziende operanti ai sensi dell’art. 6, comma 1 della legge 422/93, dell’art. 1, comma 13 della legge 650/96 e dell’art. 1, comma 7 della legge 122/98. Non tenendo in alcun conto tali acquisizioni li rende economicamente e tecnicamente inutili.

MOTIVO 5

IRRAGIONEVOLE SOPPRESSIONE DI SITI, MANCATA MOTIVAZIONE DELLE ESCLUSIONI E DELLE SCELTE

La soppressione di molti siti ingenera gravi perplessità in ordine alla pratica funzionalità del c.d. piano: dubbi alimentati anche dal fatto che non viene fornita alcuna valida motivazione in proposito.

Una spiegazione era particolarmente necessaria anche per le gravi difficoltà che provoca sia alle televisioni che agli utenti che, dovendo modificare gli impianti di ricezione, dovranno sostenere notevoli spese.

Prevedendosi sia nuovi siti che caratteristiche di irradiazione diverse da quelle in atto, anche per i siti nei quali già operano gli impianti di trasmissione, si renderà necessaria una generale trasformazione di tutti gli impianti con oneri di miliardi per le televisioni e per gli attuali utenti che dovranno pur essi modificare gli impianti di ricezione.

MOTIVO 6

VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2, COMMA 6 DELLA LEGGE 249/97

L’atto impugnato è illegittimo per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, comma 6 della legge 249/97 sotto due diversi aspetti e precisamente :

a) il piano stabilisce esclusivamente i siti ove potranno essere ubicati gli impianti ma non stabilisce allo stesso tempo i canali di ogni singolo impianto (come dovrebbe fare un piano delle frequenze e come prevedeva appunto il piano di cui al DPR 20/1/92). Ciò appare in contrasto con i criteri enunciati dall’art. 2, comma 6 della legge 249/97.

b) La relazione illustrativa del piano (pag. 9) evidenzia, tra l’altro, che il piano stesso è stato elaborato in modo tale da consentire per quanto possibile “di ridurre al minimo indispensabile il cambiamento dei canali di funzionamento degli impianti attuali di tutte le emittenti che otterranno la concessione e con priorità per il servizio pubblico”. Tale priorità tuttavia non rientra tra i criteri per la redazione del piano tassativamente indicati dall’art. 2, comma 6 della legge 249/97 e pertanto la previsione della stessa costituisce violazione e/o falsa applicazione di legge.

MOTIVO 7

VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2, COMMA 6 DELLA LEGGE 249/97 SOTTO ULTERIORE ASPETTO : OMESSA INDICAZIONE DEL NUMERO DELLE TELEVISIONI LOCALI, CON ADEGUATA AREA DI SERVIZIO. VIOLAZIONE DI LEGGE. ILLEGITTIMITA’

Altro motivo di illegittimità è la violazione dell’art. 2, n. 6, della legge n. 249/97 nella parte prescrivente che, nella redazione del piano, “l’Autorità fissa il numero delle reti e dei programmi irradiabili in ambito nazionale e locale…”

Mentre il piano prevede ben undici reti nazionali nulla dice circa il numero dei programmi locali; infatti non può essere ritenuta tale la previsione di riservare i canali che sono stati previsti per sei reti nazionali.

Il fatto stesso che sono stati presi in considerazione solo gli impianti che consentono di realizzare 17 reti nazionali rivela che i pianificatori non si sono affatto preoccupati di tenere conto delle esigenze dell’emittenza locale considerandola come residuale di una pianificazione volta al soddisfacimento delle esigenze delle reti nazionali, quando invece avrebbero dovuto, quantomeno soddisfare prioritariamente le esigenze di trasmissioni locali.

Così, mentre si è determinato ed assicurato in numero di 11 reti nazionali, non viene affatto specificato, nè sono ricavabili elementi per determinarlo, il numero delle televisioni locali (in totale e per ogni bacino) per le quali sia possibile operare convenientemente; insomma chi è stato legittimato costituzionalmente, essendogli riconosciuto, dalla Costituzione, un diritto soggettivo (per radiodiffondere localmente) viene postergato e dovrebbe poter utilizzare solo le radiofrequenze residuate dopo soddisfatte le esigenze delle reti nazionali; alle quali, è bene chiarirlo, il c.d. piano si prefigge di assegnare radiofrequenze che sono sempre state legittimamente (soprattutto sotto il profilo della legge costituzionale) utilizzate dalle televisioni locali.

E’ bene ribadire ancora una volta che la sentenza della Corte costituzionale del 1976 n . 202 aveva riservato tutte le radiofrequenze terrestri, meno quelle, e solo quelle, necessarie per due reti nazionali del servizio pubblico.

Il più che fondato sospetto di incostituzionalità richiede la remissione degli atti alla Corte costituzionale.

MOTIVO 8

ILLEGITTIMITA ARBITRARIETA’. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA COSTITUZIONE.

La previsione di 11 reti nazionali, con copertura della quasi totalità del territorio, prevede, come si è appena ricordato, la messa, a loro disposizione, di radiofrequenze oggi utilizzate delle locali; radiofrequenze per “completare” quelle reti, nazionali solo di nome, che dispongono di un modesto numero di impianti e delle relative radiofrequenze e che non hanno nessun titolo per pretenderle.

Questa arbitraria ripartizione è inammissibile ed illegittima in quanto lo Stato non le può assegnare in concessione, non avendone la disponibilità (le radiofrequenze sono una risorsa naturale della quale lo Stato può, anzi deve, regolamentare l’utilizzazione sotto il profilo tecnico, ma non può attribuirle a soggetti che operano in forza di un semplice interesse, nè tanto meno sottrarle a chi le usa in forza del costituzionale diritto soggettivo).

Anche sotto questo profilo l’illegittimità del provvedimento impugnato è di tutta evidenza e tale da giustificarne l’annullamento .

MOTIVO 9

VIOLAZIONE DELL’ART. 1 n. 6, LETTERA a) n. 2 DELLA LEGGE n. 249/97. ILLEGITTIMITA’.

La legge 249/97 per l’elaborazione del “piano” prevede che siano sentite…le associazioni a carattere nazionale dei titolari di emittenti o reti private.

Orbene la parola “sentite” è stata osservata nel senso che la Associazioni sono state invitate a fornire le loro generiche considerazioni e proposte, ma non a fornire un parere circa il contenuto del provvedimento elaborato dall’Autorità ciò ha reso praticamente impossibile la formulazione di puntuali osservazioni e suggerimenti che, per il fatto di provenire da chi opera sul piano pratico oltreché teorico, da un quarto di secolo, avrebbero potuto fornire elementi per una migliore impostazione dei problemi.

MOTIVO 10

VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2, n. 6 LETTERA d) DELLA l. 249/97

la deliberazione impugnata, al punto 4 riserva 5 canali (e le relative radiofrequenze) alle trasmissioni con tecnica digitale, ciò quando l’art. 2, n. 6, lettera d) della legge prevede riserve di frequenza (rectius: radiofrequenza) e non di frequenze, al plurale, per la radiofonia e la televisione. La previsione della legge è una sola (radio)frequenza per la televisione e di una per la radio ; la riserva di 5 è arbitraria e immotivata.

MOTIVO 11

VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2, COMMA 6 LETTERA E) DELLA LEGGE 249/97

Il provvedimento impugnato viola l’art. 2, comma 6, lettera E) della legge 249/97 (che prevede la riserva in favore dell’emittenza televisiva in ambito locale di cui terzo dei canali irradiabili per ogni bacino di utenza) sotto due aspetti :

a) perché la riserva a favore dell’emittenza locale è stata operata sul numero dei canali disponibili al netto di quelli riservati alle trasmissioni digitali, mentre al contrario doveva essere operata sul totale dei canali disponibili (e quindi anche con riferimento ai cinque canali riservati alle trasmissioni digitali) ;

b) perché la citata riserva a favore dell’emittenza locale non è stata operata relativamente ai canali A e B che, ai sensi del punto 5 della deliberazione 68/98 dell’Autorità, sono stati assegnati agli operatori che attualmente ne fanno uso ed in particolare al servizio pubblico e quindi alla RAI.

MOTIVO 12

OMESSA PREVISIONE DEI TRASFERIMENTI DEL SEGNALE AGLI IMPIANTI DI TRASMISSIONE

Nessuna indicazione fornisce il provvedimento impugnato per ciò che concerne le radiofrequenze utilizzabili per il necessario trasferimento del segnale, dagli studi della televisione ai siti nei quali sono installati gli impianti e le antenne di irradiazione (della programmazione), cioè dei c.d. ponti radio.

Senza questi “ponti” per i quali era necessario anche prevedere le radiofrequenze da utilizzare, il “piano” non potrà mai funzionare.

La mancata previsione, il difetto totale di motivazione è, di per sé, motivo decisivo per imporre l’annullamento del provvedimento impugnato.

MOTIVO 13

ARBITRARIA SCELTA DEI CANALI 9, 12, 66, 67 e 68 (ATTRIBUITI CON L’ATTO DI CONCESSIONE) PER LA RADIODIFFUSIONE DIGITALE. DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

Il provvedimento impugnato ha scelto, per la radiodiffusione digitale, più canali di quanto previsto dalla legge n. 249/97, canali 9 e 12 nella banda VHF ed i canali 66, 67 e 68 della banda UHF, ma non ha fornito alcuna motivazione giustificante tale scelta, così ponendo in essere un ulteriore vizio che ne inficia la validità.

MOTIVO 14

MANCATA TRASPARENZA. VIOLAZIONE DELLA LEGGE n. 241 DEL 1990 E DEI PRINCIPI REGOLANTI IL CORRETTO SVOLGIMENTO DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Le Associazioni sono venute a conoscenza di indirizzi adottati dall’Autorità e di alcuni svolgimenti, del procedimento, dalla stampa, prima che ne fossero ufficialmente informate.

Non sembra che tale comportamento potesse essere tenuto tanto più che ha reso difficile la prospettazione di utili osservazioni e suggerimenti che avrebbero potuto contribuire ad evitare errori che invece sono stati commessi.