7 febbraio 2001 Ordinanza n. 943/2001 del TAR Lazio, Sez. II

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7 FEBBRAIO 2001 ORDINANZA N. 943/2001 DEL TAR LAZIO, SEZ. II

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (sezione seconda);

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sui ricorsi riuniti nn. 4812/2000, 5564/2000, 5663/2000, 13324/2000 e 13508/2000 (NDR: i ricorsi proposti dal Coordinamento AER-ANTI-CORALLO sono il n. 5564/2000 e il n. 13508/2000)

…omissis…

DIRITTO

1. – L’evidente connessione soggettiva ed oggettiva consiglia di riunire tutti e cinque i ricorsi, ai sensi dell’art. 52 del R.D. 8 agosto 1907, n. 642, ai fini di un’unica decisione.
2. – In limine, vanno esaminate le eccezioni di inammissibilità sollevate dall’Autorità resistente nel modo che segue:
a. – i primi tre ricorsi, e cioè quelli rubricati ai nn. 4812, 5564 e 5563 del 2000, afferenti all’impugnativa della deliberazione n. 29/00/CSP del 1 marzo 2000, recante “Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione relative alla campagna per le elezioni regionali, provinciali e comunali fissate per il giorno 16 aprile 2000”, sarebbero improcedibili per intervenuta cessazione della materia del contendere, o comunque per sopraggiunta carenza di interesse, in considerazione del fatto che il regolamento adottato dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha disciplinato elezioni amministrative ormai svolte;
b. – tutti i ricorsi, e quindi anche il terzo e il quinto, rubricati ai nn. 13324, 13508 del 2000 – aventi ad oggetto la deliberazione n. 200/00/CSP del 22 giugno 2000, recante “Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione nei periodi non elettorali” – sarebbero inammissibili perché i provvedimenti impugnati, in quanto atti di natura regolamentare e quindi dal contenuto generale e astratto, non sarebbero di per sé in grado di incidere negativamente, in via immediata e concreta, sulle situazioni giuridiche individuali dei ricorrenti.
3. – Le eccezioni vanno disattese.
3.1 – Non può, anzitutto pertinentemente invocarsi la cessazione della materia del contendere, che è ipotesi tipizzata di estinzione del processo amministrativo che si verifica allorchè “l’amministrazione annulla o riforma l’atto impugnato in modo conforme all’istanza del ricorrente” (art. 23, u.c., l. 6 dicembre 1971, n. 1034). Nei casi all’esame, in relazione alla deliberazione impugnata, non è sopraggiunto alcun provvedimento pienamente satisfattorio delle pretese azionate dai ricorrenti.
3.2 – Non può, del pari, parlarsi di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse. Infatti, come replicato dalla difesa dei ricorrenti sulla base di condivisibile giurisprudenza, “la scadenza, nelle more del giudizio del termine di efficacia dell’atto impugnato non determina l’improcedibilità del ricorso giurisdizionale per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto sussiste sempre un interesse delle parti in caso di accoglimento del gravame a non vedere adottati successivi atti similari da parte della P.A.” (Cds, IV, 19 dicembre 1994, n. 1037).
Ora, anche a voler ammettere che, con la deliberazione del 1 marzo 2000, la disciplina dettata dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni abbia riguardato un preciso ambito di operatività temporale (individuabile nella campagna per le elezioni amministrative del 16 aprile 2000), l’accoglimento delle tesi difensive dei ricorrenti determinerebbe un vincolo futuro per l’amministrazione (effetto conformativo) a non replicare, in materia di comunicazione politica e di accesso ai mezzi di informazione durante la campagna elettorale, le norme regolamentari di cui sia stata dichiarata l’illegittimità.
3.3. – Anche l’eccepita inammissibilità dei ricorsi per carenza di interesse all’impugnazione diretta dei regolamenti in questione non ha pregio, omettendosi di considerare che l’impugnabilità autonoma dei regolamenti è del tutto legittima, e addirittura necessaria, quando essi siano suscettibili di produrre in via diretta una lesione dell’interesse dei ricorrenti (Cds, IV, 12 ottobre 1999, n. 1558).
Tanto premesso, non può dubitarsi che le deliberazioni impugnate introducono una disciplina puntuale e minuziosa (in tema di riparto degli spazi per la comunicazione politica, di modalità di trasmissione dei messaggi politici autogestiti, di programmi di informazione nei mezzi radiotelevisivi, di sondaggi politici ed elettorali, di procedimenti sanzionatori) con la quale è prefigurata una serie di prescrizioni limitative a carico delle emittenti radiotelevisive tale da legittimare queste ultime a proporne l’immediata impugnazione.
4. – Ritenuta, quindi, la piena ammissibilità dei ricorsi, osserva la Sezione che, nell’ordine logico dei motivi dedotti, vanno con priorità esaminati quelli con i quali vengono prospettate questioni di legittimità costituzionale di alcune norme della legge 22 febbraio 2000, n. 28 (“Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica”), che costituiscono il presupposto logico e giuridico delle deliberazioni impugnate.
4.1 – La considerazione di fondo, comune a tutti i ricorsi all’esame, si esprime nel vulnus che alla libertà delle emittenti sarebbe arrecato dall’obbligo loro imposto, dall’art. 2, della legge (concernente la “comunicazione politica radiotelevisiva”) di “assicurare a tutti i soggetti politici con imparzialità ed equità l’accesso all’informazione” (primo comma), anche al di fuori dei periodi di competizione elettorale.
Intanto, si premette, la sottoposizione delle emittenti radiotelevisive locali e nazionali al medesimo regime di obblighi (art. 5 della legge n. 28/2000) – così disconoscendosi le differenze essenziali sussistenti tra le due forme di emittenza, già sancite dalla Corte costituzionale in occasione della dichiarazione di illegittimità del monopolio statale anche a livello locale (sent. n. 202 del 28 luglio 1976) – stabilendo, in via normativa, un’equiparazione di situazioni oggettivamente diverse costituirebbe figura tipica di violazione del principio di eguaglianza ex art. 3 della Costituzione.
Sotto altro, e decisivo, verso, la legge in questione pretenderebbe di svilire l’essenziale funzione di trasmissione di programmi di informazione, già costituente oggetto di un obbligo imposto a tutti i concessionari radiotelevisivi (concretantesi, per le imprese operanti in ambito locale, nel riservare quattro ore settimanali alla trasmissione di programmi di informazione, divulgazione e approfondimento su problematiche sociali, oltre che nell’obbligo di istituire un telegiornale; art. 5, primo comma e primo comma bis, del decreto legge n. 323/1993; per le concessionarie in ambito nazionale, nel trasmettere quotidianamente telegiornali o giornali radio; art. 20, sesto comma, legge 223/1990), per asservirla, anche fuori dal momento elettorale, agli interessi di non meglio specificati soggetti politici.
Gli esiti di siffatta disciplina, in tema di comunicazione politica, porterebbero all’impossibilità per le imprese emittenti di manifestare una propria linea editoriale, vietando loro di qualificarsi nei confronti del proprio uditorio attraverso la manifestazione di propri orientamenti. Ma, in tal modo, l’emittente – che deve essere considerata impresa di opinione e, quindi, titolare di un’autonoma posizione soggettiva tutelata dall’art. 21 Cost. – verrebbe privata dell’aspetto essenziale della propria personalità.
Si soggiunge che, se l’esigenza di assicurare all’elettorato gli strumenti necessari per la formazione di una consapevole e libera opinione politica può giustificare la sottrazione all’emittente di una quota dello spazio di radiodiffusione per destinarla alle forze politiche in competizione, configurando quindi forme di accesso dall’esterno al mezzo radiotelevisivo e imponendo all’emittente stessa la “prestazione” consistente nella messa a disposizione del proprio apparato produttivo, ciò non potrebbe giustificare l’incisione totale dello spazio di libertà di cui la stessa emittente gode.
4.2 – Sotto l’evidenziato profilo apparirebbe illuminante la comparazione con la stampa periodica, alla quale è stata lasciata la più ampia e incondizionata libertà nella determinazione della propria linea editoriale. In particolare, mentre per la stampa il legislatore continua ad affidarsi al libero gioco della concorrenza del mercato editoriale, per il settore radiotelevisivo vorrebbe diversamente applicare un modello di rigido governo del settore.
Ma una tale opzione sarebbe illegittima in quanto discriminatrice e irragionevole, dal momento che la presenza di emittenti, particolarmente a livello locale, è superiore a quella delle imprese di stampa periodica, risultando così esclusa la possibilità di concentrazioni tali da mettere in pericolo il pluralismo delle fonti notiziali e degli orientamenti politico-informativi.
4.3 – La decisione, poi, del legislatore di intervenire in subiecta materia, imponendo obblighi di contenuto a carico dell’attività di informazione delle imprese emittenti, colliderebbe anche con i principi costituzionali più volte affermati dalla Consulta in tema di attività radiotelevisiva svolta dai concessionari privati. La Corte avrebbe, infatti, sempre distinto (ex multis: sent. n. 826/1988) tra il regime di pluralismo c.d. “interno”, previsto esclusivamente per la concessionaria del servizio pubblico e comportante obblighi di contenuto (obiettività e completezza dell’informazione) garantiti dai poteri di indirizzo e vigilanza attribuiti alla Commissione parlamentare quale organo rappresentativo dell’intera collettività, e il pluralismo c.d. “esterno”, quale principio cardine del settore privato, fondato sul libero concorso delle differenti voci informative le quali, attraverso il confronto, garantiscono la tendenziale obiettività dell’informazione.
4.4. – Ulteriore questione di costituzionalità è prospettata, infine, con riguardo ai “messaggi politici autogestiti” (consistenti nell’esposizione di un programma o di un’opinione politica della durata tra uno e tre minuti”) che devono essere trasmessi gratuitamente dalle emittenti nazionali (art. 4, terzo comma, lett. b legge n. 28), contrariamente a quanto previsto per le emittenti locali, per le quali è previsto un rimborso (medesimo art. 4, quinto comma).
Tale disciplina, penalizzante per le emittenti nazionali, sarebbe immotivatamente in contrasto con l’art. 42 Cost. e con il criterio dell’equo indennizzo che non potrebbe non interessare anche l’ipotesi dell’esproprio di spazi radiotelevisivi privati.
5. – Ritiene il Collegio che le questioni, come prospettate, appaiono rilevanti e non manifestamente infondate.
In punto di rilevanza si osserva che le disposizioni regolamentari delle deliberazioni del 3 marzo e del 20 giugno 2000, oggetto di impugnazione dei ricorsi all’esame, costituiscono attuazione, quando non mera riproduzione, delle norme della legge n. 28/2000 di cui è stato prospettato il dubbio di costituzionalità. Con la conseguenza che un apprezzamento positivo del vaglio di costituzionalità, siccome sopra delineato, si ripercuoterebbe in senso invalidante sugli atti regolamentari impugnati con i ricorsi.
6. – Le medesime questioni risultano, poi, non manifestamente infondate.
Va, anzitutto, data adesione alla premessa argomentativa dalla quale muove la tesi difesa dei ricorrenti (in particolare con i ricorsi n. 4812 e 13324 del 2000), e cioè che la legge n. 28/2000 esplica un intervento non soltanto sulla propaganda elettorale, ma anche sulla comunicazione politica e sull’informazione politica di ciascuna emittente radiotelevisiva. La distinzione non è priva di rilievo in quanto, mentre la propaganda elettorale va riferita ad un determinato soggetto (partito o candidato), terzo, rispetto all’emittente, e quindi la relativa disciplina non incide sulla libertà d’opinione politica di quest’ultima, traducendosi unicamente nel diritto di accesso per diffondere messaggi politici autogestiti e di cui il terzo si assume la piena responsabilità, la “comunicazione politica” è imputabile all’emittente e fa capo alla sua libertà di opinione, al pari dell’informazione politica, che rientra nella libertà di cronaca politica sempre imputabile all’emittente.
Tanto premesso, la legge n. 28/2000, nel distinguere la “comunicazione politica” dai “messaggi politici autogestiti” (artt. 2 e 3) ha previsto non soltanto l’apertura ai terzi delle singole emittenti, ma l’obbligo di queste ultime di organizzare programmi politici “paritari”. In particolare, con la disciplina dettata dall’art. 2 della legge viene imposta a carico delle emittenti la predisposizione di programmi di opinione e di valutazione politiche di una particolare forma (“tribune politiche, dibattiti, tavole rotonde, presentazione in contraddittorio di candidati e di programmi politici, confronti, interviste e ogni altra forma nella quale assuma carattere rilevante l’esposizione di opinioni e valutazioni politiche”), nella quale deve essere assicurata la parità di condizioni tra i diversi soggetti politici che vi partecipano.
Ma una siffatta disciplina, sembra, in effetti, lesiva dei principi costituzionali affermati negli artt. 21 e 3 della Costituzione alla stregua di quanto segue.
Come pertinentemente evidenziato dai deducenti, il concetto di “limite” alla libertà di manifestazione del pensiero, garantita dall’art. 21 Cost. (ovviamente anche nei riguardi delle emittenti private), va inteso in senso “negativo” ed “esterno” in modo da operare attraverso l’esclusione di determinate manifestazioni o determinate notizie, comprese nell’area della libertà ma non può mai imporre, in “positivo”, un facere o comunque incidere nelle scelte del titolare della libertà.
In altre parole, il concetto di limite alla libertà postula la sopravvivenza di quest’ultima, nel senso che il limite deve per necessità logica, prima che giuridica, rimanere esterno alla libertà medesima, la quale non può essere asservita alla realizzazione dell’interesse sotteso al limite.
Orbene, la disciplina della comunicazione politica radiotelevisiva, delineata agli artt. 2 e 4 della legge n. 28/2000, non si attesta nei confini del “limite”, ma implica la piena funzionalizzazione del mezzo radiotelevisivo, e ciò in contrasto con il riconoscimento della libertà dei mezzi di diffusione garantita dall’art. 21 della Costituzione. Infatti, in ragione della necessaria parità tra le varie forze politiche, all’emittente privata – alla quale rimane comunque la “paternità” del programma trasmesso – è negata la possibilità di manifestare una propria identità politica ed è imposto il divieto di qualificarsi nei confronti del proprio uditorio attraverso l’affermazione di propri orientamenti. Ma, in tal modo, come con insistita prospettazione deducono i ricorrenti, l’emittente – che deve essere considerata impresa di opinione e quindi titolare di un’autonoma posizione soggettiva tutelata dall’art. 21 della Costituzione – viene privata dell’aspetto essenziale della propria personalità, dovendo subire dall’esterno la neutralizzazione del proprio pensiero e quindi anche della propria immagine.
Certamente va ammesso che la libertà politica può essere soggetta a limiti in ragione di un bilanciamento con un contrapposto interesse sempre di livello costituzionale. Nella specie, tale ultimo interesse risulta individuabile nell’esigenza di attribuire pari visibilità alle forze politiche per consentire agli elettori di formarsi il proprio convincimento in vista del momento elettorale.
Ora, a parte ogni considerazione su quanto rilevato dai ricorrenti che, nell’ambito delle manifestazioni politiche, alla libertà politica dell’emittente non potrebbe contrapporsi la par condicio dei partiti politici, perché esigenza estranea all’area costituzionale, non può non riconoscersi che il bilanciamento tra libertà di opinione e d’informazione e funzione elettorale non può spingersi fino ad espropriare in toto di ogni manifestazione “politica” le emittenti private.
In vero, per quanto plausibile la finalità che la disciplina legislativa tende a perseguire – e certamente praticabile nell’esclusivo ambito in cui sia possibile applicare la logica del servizio pubblico – è certo che essa non legittima l’azzeramento della libertà di opinione delle singole emittenti private, se non a costo di menomare la stessa libertà garantita dall’art. 21 della Costituzione, in coerente esplicazione della quale è stata giustificata l’esistenza dell’emittenza privata in alternativa a quella pubblica.
Le considerazioni che precedono non sembrano poter essere contraddette dalle argomentazioni svolte ex adverso dalla difesa dell’Autorità. In particolare, da quelle con le quali si oppone che l’impostazione dei ricorrenti sposterebbe l’attenzione dal quadro complessivo dei diritti costituzionali, per isolare come prevalenti quelli che attengono alla posizione delle emittenti radiotelevisive. In tal modo i ricorrenti mostrerebbero di ignorare il carattere essenziale che rivestono nell’impianto costituzionale i diritti-doveri del cittadino elettore, che devono ricevere tutela in ogni momento in cui si vada formando la sua consapevolezza politica.
In proposito non può non osservarsi che non si tratta di dare prevalenza a questo o a quell’altro interesse di rilievo costituzionale, quanto di assicurarne il dovuto bilanciamento, il quale, come sopra puntualizzato, postula una limitazione ma non la totale incisione di uno di essi.
Deve, poi, rimarcarsi il fatto che alle emittenti radiotelevisive, in quanto imprese di opinione, non può esser sottratta la capacità di valutazione politica, che è strettamente connessa alla libertà di cronaca politica. Disconoscere tale dato significherebbe vanificare l’importanza di quel regime pluralistico, c.d. “esterno” dell’informazione radiotelevisiva – esplicazione del più generale principio del pluralismo cui la Corte costituzionale ha riconosciuto valore centrale in un ordinamento democratico (sent. 14 luglio 1988, n. 826) – che implica la concreta possibilità nell’emittenza privata che i soggetti portatori di opinioni diverse possano esprimersi senza il pericolo di essere emarginati e senza essere menomati nella loro autonomia. Peraltro, privare le singole emittenti private della libertà di opinione politica renderebbe privo di consistenza il valore della liberalizzazione del settore radiotelevisivo. Con la conseguenza, sotto altro verso, e come non senza ragione sostenuto dalla difesa della Federazione Radio Televisioni, che il livellamento “funzionale”, così derivante, di tutte le emittenti radiotelevisive, sia della RAI, che non è pubblica ma svolge servizio pubblico, che di quelle private, renderebbe irragionevole l’esistenza stessa di un regime radiotelevisivo misto pubblico-privato.
Quanto all’esigenza di tutela del processo di formazione della consapevolezza politica dell’elettore è quanto meno dubbio che il risultato di una tendenziale obiettività dell’informazione possa essere più compiutamente perseguito a mezzo dell’applicazione di un modello di rigida disciplina del settore dell’informazione radiotelevisiva, come proposto nel sistema legislativo della cui conformità costituzionale si dubita, piuttosto che all’esito del libero concorso di differenti voci informative.

6.1. – Sotto altro verso, la circostanza che a differenza del settore radiotelevisivo, per la stampa periodica (art. 7 legge n. 28/2000) non siano previste limitazioni di sorta in ordine alla propaganda elettorale, induce a ritenere la disciplina legislativa di riferimento affatto discriminatrice e irragionevole, e quindi contraria ai canoni di uguaglianza sanciti dall’art. 3 della Costituzione. In proposito non può dubitarsi che la disciplina apprestata per la stampa periodica si ponga in contrasto con l’obiettivo, chiaramente proclamato nell’atto legislativo, di porre tutte le forze politiche in condizioni di pari visibilità.
Non appaiono del tutto convincenti i rilievi in proposito opposti dalla difesa della resistente facenti leva sul persistente carattere di invasività del mezzo radiotelevisivo rispetto alla stampa, e tale da giustificarne il diverso trattamento di regime.
Invero, può ammettersi – come peraltro avvertito dalla stessa Corte costituzionale (sent. n. 826/1988) – che l’informazione radiotelevisiva ha caratteri di capillarità, di suggestività e di estrema capacità di incidenza sull’opinione pubblica, che non si riscontrano in altri sottosistemi comunicativi. Ma la riconosciuta peculiarità di tale settore informativo potrebbe giustificare, in tema di propaganda elettorale, una diversa modulazione della capacità dell’emittente radiotelevisiva rispetto a quella della stampa, rimanendo privo di un ragionevole fondamento la situazione di privilegio riservato a quest’ultima anche in ordine alla fruizione economica degli spazi.

Se, come si afferma in una delle memorie difensive dei ricorrenti, l’obiettivo che si intende perseguire con la legge n. 28/2000 va identificato nell’esigenza di attribuire pari notorietà ai soggetti politici, lo stesso risulta incoerentemente abbandonato nei confronti della stampa, dove invece potrebbero aversi pesanti disparità di “visibilità” a vantaggio di alcune forze politiche soltanto. A meno che non si voglia ritenere, in linea con la tesi paradossale svolta dai ricorrenti, che le garanzie di un’informazione elettorale paritaria debbono valere solo per i cittadini “utenti radiotelevisivi” e non per i cittadini “lettori”.

6.2. – Da ultimo, non manifestamente infondata si appalesa la questione di costituzionalità prospettata con riguardo ai “messaggi politici autogestiti”, consistenti – come sopra puntualizzato – nell’esposizione di un programma o di un’opinione politica della durata tra uno e tre minuti.
In proposito è previsto che, durante la campagna elettorale, i messaggi in questione devono essere trasmessi gratuitamente dalle emittenti nazionali (art. 4, terzo comma, lett. b, legge n. 28/2000), contrariamente a quanto previsto per le emittenti locali, per le quali è previsto un rimborso (medesimo art. 4, quinto comma).
Orbene, un tale differente regime, che va a svantaggio delle emittenti nazionali, si configura come arbitrario non trovando a sostegno alcun plausibile fondamento giuridico. Non par dubbio, quindi, che una così diversificata disciplina risulti immotivatamente in contrasto con l’art. 42 Cost. e con l’esigenza proclamata da tale norma che gli atti ablatori della proprietà privata postulino la corresponsione di un indenizzo, il quale non potrebbe non interessare anche l’ipotesi dell’esproprio di spazi radiotelevisivi privati.

7. – Alla stregua di tutte le considerazioni che precedono si solleva la questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 5 e 7 della legge 22 febbraio 2000, n. 28 per contrasto con i principi costituzionali desumibili dagli artt. 3, 21 e 42 della Costituzione.
Si dispone, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai sensi dell’art. 23 della l. 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla legittimità costituzionale della predetta norma.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione II, previa riunione dei ricorsi in epigrafe, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 7 della legge 22 febbraio 2000, n. 28 per contrasto con i principi costituzionali desumibili dagli artt. 3, 21 e 42 della Costituzione;
Dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 13 e del 20 dicembre e del 2000.

Il Presidente
Dr. Agostino Elefante

Il Consigliere rel. Est.
Dr. Massimo Calveri