3 dicembre 1984 Sentenza n. 6324/84 della Corte Suprema di Cassazione, Sezioni Unite Civili

image_print

3 DICEMBRE 1984

SENTENZA N. 6324/84 DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE CIVILI

 

Svolgimento del processo. – Con ricorso al Pretore di Lucca in data 31 dicembre 1979, alcune emittenti radiotelevisive private (Telelibera Firenze, RTV 38 – Televaldarno s.r.l., Canale 48 s.p.a., società Toscana di produzioni televisive s.r.l., Telecarrara s.p.a.) nonché la teleutente Vicenzina Batini, premesso che l’irradiazione del terzo programma televisivo da parte della R.a.i. aveva interferito sulla ricezione dei programmi radiotelevisivi irradiati dalle emittenti medesime, chiedevano al pretore di ordinare la cessazione dello spoglio o della molestia possessoria.

Con provvedimento dell’8 gennaio 1980 (Foro it., 1980, I, 515), il pretore ordinava alla R.a.i. la cessazione della turbativa.

La Rai, dopo aver proposto appello avverso il suddetto provvedimento, ha proposto altresí ricorso per regolamento di giurisdizione; analoga istanza è stata proposta dal ministro delle poste e delle telecomunicazioni; resistono le emittenti private le quali eccepiscono la improcedibilità del ricorso per omessa richiesta alla cancelleria della Pretura di Lucca di trasmissione del fascicolo di ufficio, ai sensi dell’art. 369, ult. comma, c.p.c. nonché la inammissibiltà del ricorso, posto che la RAI stessa ha qualificato come sentenza il provvedimento del pretore, appellandolo innanzi al tribunale. In sede di memoria la difesa delle parti private ha inoltre eccepito la inammissibilità del ricorso per difetto di legitimatio ad processum dell’organo che ha agito in giudizio per la R.a.i.

Sia la R.a.i. che le emittenti private hanno presentato memoria.

Motivi della decisione. Il ricorso della R.a.i. e quello proposto dall’amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni devono essere riuniti.

Deve anzitutto disattendersi la eccezione di improcedibilità dei ricorsi sollevata dai resistenti, per omesso deposito della richiesta di trasmissione del fascicolo d’ufficio alla cancelleria del giudice a quo (art. 369, ult. comma, c.p.c.), sia perché tale richiesta risulta acclusa agli atti, sia perché comunque il fascicolo d’ufficio è stato regolarmente depositato.

Parimenti destituita di fondamento è l’eccezione di inammissibilità del ricorso per regolamento preventivo sotto il profilo che nel giudizio di merito sarebbe stata pronunciata sentenza gravata di appello dalla R.a.i.

E’ noto, invero, che la decisione nel merito in primo grado, prevista dall’art. 41, 1° comma, c.p.c. quale limite alla proponibililà del regolamento preventivo di giurisdizione ricorre quando il giudice abbia statuito in modo definitivo sulla pretesa sostanziale dedotta in causa, e, pertanto, non è configurabile con riguardo al provvedimento di reintegrazione o manutenzione che il pretore abbia pronunciato nella fase a cognizione sommaria del procedimento possessorio, attesa la provvisorietà e revocabilità del provvedimento medesimo (sez. un. 6166/79, id., 1980, I, 329).

Né può costituire un ostacolo alla esperibilità del regolamento preventivo di giurisdizione la circostanza che la R.a.i., nella incertezza circa la proponibilità del regolamento, abbia anche proposto appello avverso il suddetto provvedimento possessorio, poiché tale impugnazione nulla toglie alla intrinseca ammissibilità del regolamento preventivo, il quale, come risulta dagli atti, è stato proposto in pendenza del giudizio possessorio di primo grado, quando il pretore aveva con ordinanza 8 gennaio 1980 concesso il provvedimento di manutenzione nel possesso e rimesso la causa davanti a sé per la ulteriore trattazione (cfr. con riguardo al provvedimento di urgenza ex art. 700 c.p.c. sez. un. n. 5165/82, id., 1982, I, 2793).

Infondata è infine la eccezione di inammissibilità del ricorso perché proposto dalla R.a.i. in persona del suo direttore generale.

Se è vero infatti che ai sensi dell’art. 10 e 11 l. 1975 n. 103, la rappresentanza della R.a.i. è affidata al suo presidente, è altresí vero che quest’ultimo, secondo i principi, può conferire il corrispondente potere al direttore generale a norma dell’art. 77 c.p.c. Il che è avvenuto nel caso concreto, risultando dalla procura conferita a margine della memoria di costituzione nel giudizio possessorio pendente innanzi alla Pretura di Lucca, che al direttore generale sono stati attribuiti i relativi poteri con procura 14 luglio 1977 per notar Palermo di Roma.

Passando all’esame di merito dei proposti ricorsi, si assume dalla R.a.i. e dal ministero delle poste e delle telecomunicazioni che l’azione possessoria fatta valere dalle emittenti private in sede di merito è improponibile in quanto attraverso il suo esercizio si chiede al giudice ordinario di interferire sui modi e sugli strumenti scelti dalla p.a. per l’espletamento di un pubblico servizio riservato allo Stato e quindi di revocare atti amministrativi, in violazione del divieto dell’art. 4 della legge sul contenzioso.

Oppone la difesa delle resistenti che nella specie si è di fronte ad una causa tra privati, essendo la R.a.i. una società per azioni; che quest’ultima ha agito in base ad autorizzazione nel procedere alla progettazione e collocazione degli impianti della terza rete televisiva, onde non può ritenersi una longa manus dell’amministrazione e che in ogni caso le emittenti private non si dolgono tanto della creazione della terza rete-R.a.i. quanto del modo in cui la medesima gestisce i suoi impianti interferendo sull’uso delle frequenze delle emittenti utilizzate.

Le sezioni unite hanno già espresso il proprio pensiero in tema di molestia possessoria che si assume arrecata dalla R.a.i. ad una emittente privata via etere su scala locale per l’uso di banda di frequenza assegnata alla concessionaria ed in applicazione dei principi generali in materia di azioni possessorie contro concessionari di pubblico servizio, hanno statuito che l’azione di manutenzione è improponibile contro la R.a.i., concessionaria esclusiva del servizio pubblico di diffusione radiofonica e televisiva di carattere nazionale, ove nell’uso di una banda di frequenza assegnatale dalla p.a. abbia arrecato molestia ai programmi trasmessi sulla stessa banda ad un privato esercente attività di teletrasmissione via etere (sent. 5335/80, id., 1980, I, 2392; 1051/82, id., 1982, I, 1012).

Tale indirizzo è stato adottato sul rilievo che il provvedimento del giudice che accogliesse l’azione possessoria si risolverebbe nella revoca dei provvedimenti amministrativi in virtù dei quali si è svolta dal concessionario l’attività censurata dalla parte privata in violazione del divieto previsto dall’art. 4 della legge abolitiva del contenzioso amministrativo, «il che si verifica non solo quando agisca direttamente la p.a. facendo uso dei suoi poteri pubblicistici (e non di mero diritto privato, nel qual caso la improponibilità non sussiste), ma anche quando agisca il concessionario”.

I rilievi che precedono non esauriscono tuttavia la materia controversa poiché le sezioni unite devono tener conto delle riserve che l’orientamento accennato ha suscitato in dottrina sotto il profilo che il giudizio di merito verte tra due soggetti privati e quindi anche se la R.a.i. è concessionaria di un pubblico servizio, la sua qualità di società per azioni non esclude che il giudice ordinario proceda nei suoi confronti, ai sensi dell’art. 5 della legge abolitiva del contenzioso amministrativo, all’accertamento incidentale circa la legittimità dei provvedimenti amministrativi che siano rilevanti al fine del decidere ed alla eventuale loro disapplicazione, tesi ripresa dalle emittenti private in sede di memoria.

La giurisprudenza di questa corte è orientata nel senso che il divieto di esperire azioni possessorie contro la p.a., a meno che essa non agisca iure privatorum, si estende anche al concessionario, ritenuto longa manus dell’autorità amministrativa, sempre che egli abbia agito in esecuzione delle mansioni pubbliche contemplate nella concessione sicché sussista identità tra l’attività assunta come lesiva del possesso e quella mediante la quale si attua la concessione (sent. 3335/75, id., Rep. 1975, voce Possesso, n. 94; 3404/75, ibid. n. 103; 296/73, id., Rep. 1973, voce cit., n. 89). L’azione possessoria è per contro proponibile se l’attività del concessionario esorbiti dagli obblighi ed oneri posti a suo carico dalla p.a. (sent. 296/73, 3335/75, cit.) ovvero quando il concessionario travalichi i limiti spettanti all’amministrazione concedente (sent. 4705/78 resa a sezione semplice, id., Rep. 1978, voce cit., n. 22) o quando si tratti di comportamenti del concessionario non riferibili all’esercizio della funzione amministrativa (sent. 4423/77, id., 1977, I, 2420).

Questa giurisprudenza, rispondendo ad esatti criteri giuridici, deve essere confermata anche in questa sede.

A tal fine, va rilevato che il concessionario di un servizio pubblico di interesse nazionale, quale è la R.a.i. nel sistema vigente, anche se conserva la propria qualificazione di soggetto privato, acquista tuttavia un ulteriore connotato giuridico che attiene al contenuto stesso della concessione attraverso cui la p.a. intende realizzare interessi di carattere pubblico ed alla circostanza che per la sua posizione nei confronti dell’autorità concedente, il medesimo è non solo autorizzato, ma obbligato in ogni caso a realizzare i compiti che costituiscono la ragione stessa del conferimento dei poteri che la concessione implica. E’ noto, invero, che, sia pure entro limiti ben definiti, determinati atti del concessionario rivestono la stessa efficacia degli atti direttamente provenienti dalla p.a.

Se quindi il concessionario, pur conservando la sua qualità di soggetto privato, è inserito in un sistema permeato dal carattere pubblico dei compiti demandatigli, quale longa manus dalla p.a. non è sufficiente sottolineare quella sua qualifica di soggetto privato per dedurne che, pertanto, la controversia in esame si risolve in una lite tra privati e come tale deve essere esaminata anche agli effetti dell’applicazione dell’art. 5 legge contenzioso.

Affinché il giudice ordinario possa operare in tal caso come se la controversia vertesse tra due soggetti privati si richiede, invero, un dato essenziale che non può essere trascurato senza alterare indiscriminata mente l’equilibrio che è alla base dei limiti che i poteri di cognizione e decisione del giudice ordinario incontrano nelle controversie amministrative. E la controversia è amministrativa, per definizione, anche quando chiamato in giudizio sia non direttamente la p.a. concedente ma il concessionario, allorché si facciano valere lesioni di situazioni soggettive la cui tutela presuppone una incisione su atti e/o provvedimenti della p.a., a meno che l’attività che si assume lesiva non sia in alcun modo riferibile alla p.a., ma trovi la sua ragion d’essere in un comportamento che deve imputarsi in maniera esclusiva al concessionario. Ma in tal caso si comprende come la regola accennata non soffra eccezione alcuna perché, in realtà, quando l’azione lesiva è ascrivibile alla condotta del concessionario che non può inserirla nell’esercizio della attività esecutiva del provvedimento concessorio, il concessionario (ma solo in tal caso) si comporta come un privato qualsiasi e quindi non sussistono motivi validi per trattarlo in maniera difforme da qualsiasi altro soggetto privato.

Le considerazioni che precedono dimostrano, tuttavia, che nel caso dell’azione possessoria che si considera, si è al di fuori di quella ipotesi di esorbitanza del concessionario dai limiti della concessione, essendo evidente che le interferenze denunziate anche se nella competente sede dovessero essere accertate – non importerebbero in alcun caso un travalicamento dei limiti della concessione, ma atterrebbero pur sempre alle modalità di esecuzione degli obblighi assunti dal concessionario in tale sua qualità. Invero, con la convenzione 8 agosto 1975 approvata con d.p.r. n. 452/75 la R.a.i. si impegnava tra l’altro a costruire la terza rete televisiva in tempi prestabiliti (art. 11 e 17) ed a sottoporre all’approvazione del ministero delle poste e delle telecomunicazioni i piani tecnico-finanziari di massima e particolari delle realizzazioni degli impianti di diffusione e collegamento (art. 23).

Il provvedimento possessorio non si risolverebbe quindi nel dichiarare la illegittimità degli atti e dei provvedimenti che quella interferenza presuppongono, ma attraverso l’ordine al concessionario di eliminare la causa delle interferenze denunziate si realizzerebbe la revoca ovvero la riforma dei provvedimenti amministrativi che hanno autorizzato il concessionario a porre in essere un impianto di quelle dimensioni e con quella potenza o si inciderebbe, in definitiva, sullo stesso provvedimento di assegnazione della banda di frequenza in violazione del divieto dell’art. 4 legge contenzioso.

Né le emittenti private possono opporre validamente che esse non contestano la legittimità dei provvedimenti amministrativi, ma sostengono che la R.a.i. nel determinare la interferenza ai loro programmi si sia discostata da quanto risulta dai suddetti provvedimenti, in quanto ciò per un verso non esclude (in base a quanto si è premesso) che l’attività sia pur sempre ascrivibile al concessionario in quanto tale e dall’altra trattasi di un aspetto della controversia che non riguarda la proponibilità dell’azione possessoria ma il merito dell’azione proposta (in ordine alla esistenza effettiva ed alla origine delle denunziate interferenze).

Deve quindi ribadirsi in questa sede che l’azione possessoria contro la p.a. (ed i suoi concessionari) è proponibile soltanto quando si tratti di reprimere comportamenti che per il loro contenuto non possono ritenersi attuazione dei poteri che la p.a. esplica per legge (direttamente o attraverso il concessionario) e quindi non riferibili all’esercizio della funzione amministrativa perché trovano nella condotta dell’organo agente il loro fondamento esclusivo. E poiché nel caso di specie non si contesta che la R.a.i., quale concessionaria del servizio pubblico nazionale delle r­adio-tele-diffusioni ha ottenuto l’approvazione da parte del ministero delle poste in data 19 ottobre 1978 del piano tecnico particolare concernente la realizzazione di impianti relativi alla tema rete televisiva e che esso prevede tra gli altri l’impianto di monte Serra in Toscana per la trasmissione sul canale 43 con una potenza massima di 400 KW, ne consegue che le dedotte interferenze che da tali impianti si assumono derivare alle trasmissioni delle emittenti private non determinano alcuna scissione tra il comportamento della R.a.i. e l’attività di carattere amministrativo dalla medesima esercitata in base alla concessione ed il provvedimento possessorio varrebbe a sospendere la esecuzione di atti amministrativi attraverso i quali il ministero delle poste nell’esercizio dei poteri attribuitigli dalla l. n. 103/75 ha disposto la entrata in funzione della terza rete televisiva ed ha approvato le caratteristiche tecniche degli impianti.

In conclusione, il proposto regolamento preventivo deve essere deciso nel senso della improponibilità della domanda proposta in sede di merito per difetto assoluto di giurisdizione. (Omissis)