29 FEBBRAIO 1996
SENTENZA N° 64, TAR PUGLIA, SEZIONE II
Pres.: RAVALI
Est.: CASO
Parti: Soc. Telenorba c. Ministero PP.TT.
Diritto. – Si duole la ricorrente che l’amministrazione, nel comunicarle il rilascio della concessione per l’esercizio della radiodiffusione televisiva in ambito locale, ha richiesto la corresponsione del relativo canone con effetto dalla data di adozione del decreto ministeriale, anteriore di quasi un anno alla comunicazione medesima. Deduce l’illegittimità di tale prescrizione, in contrasto con la natura recettizia dell’atto concessorio, che è stato peraltro sottoposto al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, si da non poter spiegare effetti anteriormente al suo visto. Assume inoltre l’errata determinazione del canone e prospetta in via subordinata l’illegittimità costituzionale della relativa normativa.
La l. n. 223 del 1990 disciplina un sistema radiotelevisivo di tipo misto, giacché fondato sul “concorso di soggetti pubblici e privati” (art. 1, 2° comma). Oltre alla “concessionaria pubblica”, quindi, operano anche soggetti privati, abilitati alla radio diffusione sonora o televisiva in virtù di un atto di concessione (art. 16). Tuttavia, in attesa del rilascio delle concessioni, è stata conferita ex lege un’autorizzazione a proseguire nell’attività già svolta di radiodiffusione, a condizione della prestazione della prescritta domanda, fino all’esaurimento della procedura amministrativa e comunque non oltre settecentotrenta giorni dall’entrata in vigore della legge, termine poi prorogato – relativamente alle emittenti in ambito locale – al 28 febbraio 1994 (art. 2, 1° comma, d.l. 323/93, conv. dalla l. 422/93), e da ultimo cancellato, per consentire l’esercizio degli impianti fino alla pronuncia dell’amministrazione (v. art. 1 d.l. 27 ottobre 1995 n. 443, ancora vigente all’udienza pubblica di discussione della causa, e poi reiterato). Si è in tal modo voluto congelare la preesistente situazione di fatto fino alle determinazioni amministrative dirette ad individuare stabilmente i soggetti abilitati a trasmettere, dando luogo ad un duplice regime di regolamentazione: il primo – transitorio – disciplinato con autorizzazione conferita ex lege, il secondo – definitivo – disciplinato con concessione amministrativa.
La controversia sottoposta all’esame del collegio verte innanzi tutto sulla decorrenza del definitivo regime concessorio, posto che la ricorrente contesta di dover corrispondere il canone di concessione anche per il periodo anteriore alla comunicazione del provvedimento, cui attribuisce natura recettizia.
Come è noto, può essere definito recettizio il provvedimento che per produrre i propri effetti tipici deve essere comunicato all’interessato, divenendo a questi conoscibile (v. Cons. giust. amm. sic. 25 marzo 1987, n. 78, Foro it., Rep. 1987, voce Atto amministrativo, n. 37; Cons. Stato, sez. IV, 25 novembre 1992, n. 978, id., Rep. 1993, voce cit., n. 149). La fase di integrazione dell’efficacia del provvedimento viene in tal modo a comprendere l’atto di partecipazione, elemento costitutivo dell’esecutività, prima del quale sussiste una vera e propria impossibilità giuridica alla produzione degli effetti: questi non operano se non dal momento in cui il destinatario è posto nella conoscenza legale dell’atto, restando esclusa qualsiasi ipotesi di retroattività al momento dell’adozione del provvedimento, come avviene invece per le condizioni di efficacia, e quindi per il visto della Corte dei conti (v. Cons. Stato, sez. VI, 25 ottobre 1991, n. 728, id., Rep. 1991, voce cit., n. 142), erroneamente invocato dalla ricorrente quale ulteriore fattore preclusivo della retroattività degli effetti del decreto ministeriale di concessione. Per la giurisprudenza gli atti amministrativi non sono di regola atti recettizi, salvo che ciò non sia desumibile dalla legge o dalla natura dell’atto, ipotesi quest’ultima che ricorre quando, per la produzione dell’effetto essenziale dell’atto, sia necessaria la collaborazione del destinatario (v. per tutte Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 1994, n. 341, id., Rep. 1994, voce Impiegato dello Stato, n. 964).
In tale quadro di riferimento – ritiene il collegio – sussistono i presupposti per considerare recettizio il provvedimento di concessione ex art. 16 1. n. 223 del 1990. Non si tratta invero di un mero atto ampliativo della sfera giuridica del destinatario, giacché dal medesimo sorge un vero e proprio obbligo di esercizio dell’attività di radiodiffusione sonora o televisiva (v. art. 20), cui conseguono sanzioni che possono giungere fino alla revoca della concessione (v. art. 31). Il che del resto si spiega con la peculiarità della disciplina del sistema radiotelevisivo, improntata innanzitutto alla tutela della garanzia costituzionale della libertà di manifestazione del pensiero, valore primario del nostro ordinamento, alla cui realizzazione i privati sono chiamati a concorrere insieme al servizio pubblico (v. Corte cost. 26 marzo 1993, n. 112, id., 1993, 1, 1339). E allora la comunicazione dell’atto è condizione perché il privato svolga quell’attività cui è preordinata la concessione, giacché il suo effetto tipico non consiste nel solo conferimento dell’abilitazione a trasmettere, quanto più propriamente – attraverso l’ordinazione di facoltà e doveri dei soggetti ammessi ad operare nel settore – nel realizzare un sistema di diffusione del pensiero, attraverso il mezzo radiotelevisivo, caratterizzato dal pluralismo delle fonti, dalla correttezza e continuità dell’attività di informazione erogata, dal rispetto del buon costume, dell’ordine pubblico, della dignità umana (v. art. 1, 2° comma, l. n. 223): in conclusione, un sistema in cui i privati, nell’osservanza di una rigorosa disciplina, svolgono un servizio di preminente interesse generale (v. art. 1, 1° comma). L’attività di radiodiffusione, quindi, non rappresenta un momento ulteriore rispetto all’atto di concessione, ma di questo costituisce il naturale completamento, quale strumento per il raggiungimento del fine tipico dell’atto.
Il carattere recettizio dell’atto di concessione si desume inoltre dalle modalità stesse con cui il legislatore ha inteso giungere al definitivo assetto del sistema. I soggetti che già operavano all’entrata in vigore della nuova disciplina sono stati autorizzati ex lege a proseguire nell’attività fino al rilascio della concessione ovvero fino alla reiezione della domanda, si da realizzare un continuum tra i due regimi, autorizzatorio e concessorio, senza soluzione di continuità per chi risulta aver titolo al conferimento dell’abilitazione a trasmettere. Ora, se si ritiene che l’atto di concessione non abbia carattere recettizio, e quindi retroagisca nei suoi effetti alla data in cui è stato adottato, si dovrebbe correlativamente sostenere che anche l’atto di diniego produca effetti decorrenti dalla sua emanazione, con la paradossale conseguenza però che il privato si troverebbe ad aver svolto un’attività, nel periodo intercorrente tra l’adozione dell’atto e la sua comunicazione, che a posteriori risulterebbe realizzata sine titulo, giacché l’iniziale autorizzazione ex lege sarebbe in parte caducata. Appare quindi più corretto ritenere che l’autorizzazione ex art. 32 operi comunque fino alla data in cui il privato viene informato del rilascio della concessione o del rigetto della domanda, quale momento in cui o il nuovo titolo a trasmettere si salda con il precedente o la reiezione dell’istanza preclude l’ulteriore svolgimento dell’attività fino ad allora consentita.
Il regime concessorio delle trasmissioni radiotelevisive non si limita a consentire l’esercizio della radiodiffusione (questa potendosi invero proseguire con l’autorizzazione ex art. 32 l. 223/90), ma crea, insieme con obblighi e doveri, una situazione di vantaggio economicamente apprezzabile, anche in termini di esclusione di terzi, attesa l’esistenza di un numero massimo di concessioni consentite (art. 19 l. cit.). D’altra parte, il regime autorizzatorio comporta preclusioni e limiti che solo il rilascio della concessione elimina (v. art. 32, 2° comma, l. cit.). Il che significa – a parte evidenti elementi letterali nelle norme, che consentirebbero di ritenere la concessione de qua fra gli atti recettizi per legge – che la situazione giuridica dell’autorizzato al proseguimento della radiodiffusione non è affatto coincidente con quella del soggetto titolare della concessione. Ne consegue che la recezione del titolo (“rilascio”) è elemento costitutivo dell’effetto concessorio, per tutto quanto costituisce situazione di vantaggio del concessionario, in termini di potestà a lui spettanti.
Pertanto, non è nel caso concepibile l’obbligo del pagamento di canoni concessori con effetto retroattivo, e quindi in relazione ad un periodo di tempo per il quale non erano esercitabili (anzi, erano espressamente vietate) facoltà, che solo la recezione (rilascio) del titolo legittimamente consente. Ciò appare in sintonia con il principio di cui all’art. 1334 c.c., secondo il quale gli atti unilateriali producono effetti dal momento in cui pervengono a conoscenza della persona alla quale sono destinati e, quindi, con l’affermazione della natura recettizia delle c.d. concessioni-contratto.
In definitiva, il primo motivo di ricorso è fondato, e per l’effetto vanno annullati in parte qua gli atti impugnati, essendo dovuto il canone solo dalla data di comunicazione del rilascio della concessione. Detta comunicazione, infatti, pur non recando il testo integrale dell’atto, ne fornisce alla destinataria gli elementi essenziali per renderla edotta della sopraggiunta abilitazione a trasmettere, salva l’acquisizione dei necessari ulteriori dati presso l’amministrazione. Non può essere invece considerata tale la nota del 7 marzo 1994, da ultimo esibita dall’avvocatura dello Stato, giacché la stessa, riferendo genericamente all’interessata dell’esito favorevole dell’esame della domanda, non reca alcuna indicazione degli estremi dell’atto di concessione o comunque dell’avvenuto perfezionamento del provvedimento si da dover essere più propriamente intesa dalla destinataria quale atto interlocutorio non avente immediato effetto abilitante allo svolgimento dell’attività oggetto di concessione.
Quanto alla questione della misura del canone, oggetto di un ulteriore profilo di illegittimità prospettato dalla ricorrente, se ne deve dichiarare l’inammissibilità in questo giudizio – conformemente all’eccezione sollevata dall’avvocatura dello Stato – in quanto attinente alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 5, 2° comma, l. n. 1034 del 1971, che prevede in proposito un’attribuzione per materia, indipendentemente dalla posizione soggettiva fatta valere dall’interessato (v. Cons. giust. amm. sic. 5 agosto 1993, n. 290, id., Rep. 1993, voce Concessioni amministrative, n. 27; Cass., sez. un., 10 dicembre 1993, n. 12164, id., 1994, I, 2148).
Il rilevante periodo di tempo intercorso tra l’adozione dell’atto di concessione e la sua comunicazione alla ricorrente produce evidentemente un grave danno all’erario, in termini di mancati introiti dei canoni concessori, per cui appare doveroso sollecitare la verifica di responsabilità. A tal fine si dispone che a cura della segreteria della sezione venga trasmessa copia della decisione alla procura generale della Corte dei conti per gli adempimenti di competenza.