22 aprile 1996 Ordinanza del Pretore di Bari

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22 APRILE 1996

ORDINANZA DEL PRETORE DI BARI

Ordinanza emessa il 22 aprile 1996 dal pretore di Bari
nel procedimento civile vertente tra il Gruppo
editoriale Sigma 86 spa e il Garante
per la radiodiffusione e l’editoria

Premesso in fatto

Con atto notificato il 16 marzo 1994 il Garante per la radiodiffusione e l’editoria ha contestato alla spa Gruppo editoriale Sigma 86, titolare della emittente televisiva RTG Puglia, la violazione di cui all’art. 1, comma quinto, legge 10 dicembre 1993, n. 515, e dell’art. 16, comma quarto, del proprio provvedimento 26 gennaio 1994 (regolamento per la disciplina delle trasmissioni di propaganda elettorale), per avere mandato in onda il 4 marzo 1994 una trasmissione denominata “Francamente” nella quale era intervenuto il sig. Sorrentino Franco, membro della giunta comunale e vicesindaco di Bari, senza che tale intervento fosse giustificato dalla esigenza di assicurare la completezza e la imparzialità della informazione. Successivamente il Garante, ritenute insufficienti le giustificazioni fornite dalla società, con ordinanza del 5 maggio 1994, notificata l’11 magio 1994, ha ingiunto alla stessa di pagare la somma L. 50.000.000 a titolo di sanzione amministrativa per la violazione contestata. Con ricorso decretato l’8 giugno 1994 la spa Gruppo editoriale Sigma 86, in persona dell’amministratore unico Tedone Giuseppe, ha proposto opposizione avverso la ordinanza-ingiunzione, ha dedotto la insussistenza della violazione, essendo la trasmissione svincolata dalla campagna elettorale ed essendo la presenza del Sorrentino giustificata solo dalla sua qualità di giornalista, conduttore e titolare esclusivo della rubrica; ha eccepito in subordine la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma quinto, legge n. 515/1993, per lesione del diritto al lavoro del giornalista, nonché per violazione del principio di eguaglianza e del diritto alla informazione,; ha chiesto quindi l’annullamento della ordinanza-ingiunzione ovvero la rimessione degli atti alla Corte costituzionale. Si è costituito il Garante, a mezzo della avvocatura distrettuale dello Stato, contestando i motivi della opposizione e chiedendone il rigetto.
In corso di causa, l’opponente ha altresì dedotto la eccessività della sanzione.
Autorizzato il deposito di note difensive, la causa è stata discussa in più riprese, e, in sede di repliche, alla udienza del 22 gennaio 1996.

In diritto

I. – Va sollevata di ufficio la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma primo, legge 10 dicembre 1993, n. 515, in riferimento agli artt. 2, 3, 21, 41 e 97 cost., nella parte in cui non prevede una sanzione amministrativa con minimo edittale meno elevato per le violazioni commesse da emittenti radiotelevisive private operanti in ambito locale, rispetto al minimo stabilito per le violazioni commesse dalla concessionaria del servizio pubblico e dalle emittenti private operanti in ambito nazionale. La questione appare rilevante nell’ambito del presente giudizio. Invero la opponente ha dedotto, tra l’altro, la eccessività della sanzione, chiedendone in subordine la riduzione, ed ha quindi sollecitato l’esercizio del potere del giudice di modificare, ai sensi dell’art. 23, comma undicesimo, legge n. 689/1981, la entità della sanzione stessa. Tale potere non risulta esercitabile nel caso concreto pur nella ritenuta ipotesi di lievità della violazione, atteso che la sanzione è stata irrogata nella misura del minimo edittale di L. 50.000.000, misura stabilita dall’art. 15 legge n. 515/1993 senza distinguere a seconda della natura e delle dimensioni della emittente radiotelevisiva.
II. – Oltre che rilevante, la questione appare non manifestamente infondata. Secondo l’orientamento consolidato della Corte costituzionale, il legislatore ha il potere di determinare discrezionalmente la qualità e la quantità della sanzione nell’ambito del diritto penale, con il solo limite costituito dal rispetto dei principi della ragionevolezza e della proporzionalità tra il disvalore sociale del fatto illecito ed il trattamento sanzionatorio. Tali principi costituiscono dunque il parametro obiettivo di valutazione del concreto ed adeguato uso della discrezionalità legislativa in materia. Ne consegue che il sindacato di legittimità costituzionale in ordine alle questioni concernenti il tipo e la misura della sanzione resta limitato alla verifica del rispetto delle citate regole di ragionevolezza e proporzionalità. Tale orientamento – di recente confermato con sentenza 25 luglio 1994, n. 341, con cui la Corte ha dichiarato la illegittimità dell’art. 341 c.p., nella parte in cui prevede come pena minima edittale la reclusione per mesi sei – appare ben trasponibile alla materia, strutturalmente affine, dell’illecito amministrativo, trattandosi anche in questo caso di valutare la congruità del trattamento afflittivo. Esso giustifica, in concreto, il dubbio di costituzionalità della norma sanzionatrice in discorso.
Va rilevato al riguardo che l’art. 15, comma primo, della legge n. 515/1993 è stato espressamente abrogato dall’art. 22, comma primo, del d.l. 19 maggio 1995, n. 182, reiterato con i successivi dd.ll. 18 luglio 1995, n. 289, 18 settembre 1995, n. 386, 18 novembre 1995, n. 488, 16 gennaio 1996, n. 19 e 19 marzo 1996, n. 129. L’art. 14, commi primo e secondo, dei predetti decreti-legge ha fissato differenti limiti edittali della sanzione amministrativa, a seconda che l’illecito sia commesso da emittenti private operanti in ambito nazionale e da editori, ovvero da emittenti private operanti in ambito locale: per quanto attiene alla specifica violazione in discorso, da 50 a 500 milioni e, rispettivamente, da 20 a 200 milioni. Il raffronto con la normativa previgente evidenzia, da un lato, che il precetto è sostanzialmente identico nei suoi requisiti soggettivi ed oggettivi, salvo che per l’elemento temporale (cfr. l’art. 6 quarto comma, dei decreti-legge citt.), e, dall’altro lato, che la disciplina attuale diversifica il trattamento sanzionatorio, a seconda che la violazione sia commessa da una emittente privata operante in ambito nazionale ovvero da una emittente privata operante in ambito locale (secondo un rapporto da 2,5 ad 1, tanto nel minimo quanto nel massimo). Orbene, il diverso trattamento è palesemente fondato sulla diversa portata e capacità offensiva dell’illecito amministrativo consumato dalla emittente a diffusione nazionale rispetta a quello compiuto dalla emittente operante in ambito locale. Invero, è di tutta evidenza che la violazione dei principi della completezza e della imparzialità della informazione da parte della prima produce effetti lesivi di risonanza ben più grave ed estesa di quelli conseguenti alla violazione attribuibile ad una emittente locale, atteso che, quanto più vasto è il bacino di utenza televisiva, e quindi la capacità di diffusione del messaggio nelle varie zone del territorio e nei vari strati della popolazione, tanto più incisivi risultano gli effetti pregiudizievoli riconducibili alla trasgressione delle regole di parità di trattamento da osservare nelle trasmissioni radiotelevisive. Le norme introdotte dai decreti-legge in discorso hanno appunto recepito la esigenza di calibrare la entità della sanzione, adeguandola alla struttura e dimensioni dell’operatore radiotelevisivo e quindi alla diversa entità degli effetti lesivi in dipendenza della maggiore o minore sfera di diffusione del messaggio. Altrettanto ovvia appare la connessa esigenza, di adeguare la entità della sanzione alla consistenza delle risorse patrimoniali ed alla struttura organizzativa della emittente. Pertanto le modiche legislative valgono, da sé, a dare ragione del dubbio di legittimità costituzionale della norma abrogata, tuttora applicabile alla violazione in discorso ai sensi dell’art. 1 della legge n. 689/1981, norma che non opera alcuna differenziazione, prevedendo nel minimo e nel massimo identiche sanzioni per le violazioni commesse dalle emittenti televisive di qualunque dimensione e portata.
III. – I rilievi svolti danno conto del sospetto di violazione dell’art. 3 della Costituzione. Il principio di uguaglianza si sostanzia nella necessaria previsione della parità di trattamento giuridico per situazioni storiche identiche o simili, salvo che ragionevoli e congrue esigenze impongano di tratteggiare una disciplina differenziata al fine di realizzare il bilanciamento degli interessi coinvolti. Nel caso di specie, la capacità offensiva del messaggio emesso in violazione dei precetti in materia e la entità concreta del pregiudizio che ne consegue sono ben diverse, come già rilevato, a seconda della ampiezza del bacino di utenza, dell’ambito territoriale e demografico raggiunto, del livello organizzativo della emittente, della sua capacità patrimoniale e dello stesso diverso interesse degli utenti per la fonte di irradiazione. La previsione di sanzioni identiche e di rilevante consistenza nel minimo edittale, prescindente da ogni richiamo alla potenzialità lesiva quale determinata dalle qualità soggettive ed oggettive dell’impresa radiotelevisiva, sembra quindi sottrarsi alle regole della proporzionalità e della ragionevolezza.
Analoghe considerazioni possono svolgersi con riguardo al precetto dell’art. 2 della Costituzione. Il principio di solidarietà, consacrato dalla citata norma, implica tra l’altro la esigenza di assicurare particolare tutela, in favore dei soggetti che versano comunque in una situazione di svantaggio, anche nella fase del concreto esercizio dei diritti loro attribuiti. Nel settore in esame, il principio di solidarietà comporta, parallelamente alla attribuzione del diritto di costituire emittenti operanti in ambito locale, la garanzia di mezzi idonei e proporzionati. Alla fase del concreto esercizio del diritto attiene anche al disciplina sanzionatoria degli illeciti (in particolare, della violazione delle regole di completezza e imparzialità della informazione). Non sembra arbitrario affermare che la previsione di un trattamento sanzionatorio non ragionevolmente differenziato, a seconda che l’illecito sia realizzato da una emittente operante in ambito locale ovvero in ambito nazionale, può risolversi in ostacolo di seria entità per il soggetto che operi con mezzi assai più limitati, comportando così un sacrificio che mal si concilia con il precetto dell’art. 2 Cost.
IV. – Vengono altresì in rilievo, negli stessi termini, i diritti garantiti dagli artt. 21 e 41 della Costituzione. Non può dubitarsi che l’esercizio di impianto radiotelevisivo costituisca una peculiare modalità sia del diritto di libera manifestazione del proprio pensiero, sia del diritto di svolgimento di attività imprenditoriale. La garanzia della effettività dell’esercizio di tali diritti fondamentali non può prescindere da una disciplina che: a) assicuri pari opportunità ai soggetti che intendano operare nel settore della emittenza radiotelevisiva; b) garantisca il pluralismo dei mezzi; c) realizzi il contemperamento tra esigenze della collettività ed aspirazioni individuali. Tali finalità di equilibrio presuppongono, come è ovvio, una disciplina bilanciata dei limiti di volta in volta stabiliti per l’esercizio dell’impresa radiotelevisiva, a seconda della struttura organizzativa e del potenziale di diffusione dei messaggi: quindi, anche un trattamento sanzionatorio differenziato in relazione alle varie ipotesi di illeciti, che risponda a principi di proporzionalità rispetto alla capacità offensiva di ogni singola violazione, a seconda del soggetto da cui promana e dei mezzi di cui questo si avvale. Un trattamento sanzionatorio identico, per lo stesso tipo di violazione commesso da una emittente operante in ambito locale ed una emittente a diffusione nazionale, rischia di risolversi, per la mancata considerazione della diversa potenzialità lesiva della condotta, in una spropositata reazione nei riguardi del soggetto dotato di risorse e mezzi inferiori, e quindi in un sacrificio esorbitante, idoneo a mettere in pericolo la esistenza stessa dell’impresa e, di conseguenza, l’esercizio in sé dei diritti costituzionali in discorso.
V. – Utile appare, infine, il richiamo all’art. 97 Cost. Il principio del buon andamento della attività amministrativa si realizza, tra l’altro, nell’adeguamento della azione della p.a. alle esigenze del caso concreto e, segnatamente, nella adozione di provvedimenti appropriati e congrui, idonei ad assicurare, secondo i parametri di opportunità, correttezza e adeguatezza, il soddisfacimento degli interessi pubblici perseguiti. Nel caso di specie, la ordinanza irrogativa della sanzione è un tipico provvedimento amministrativo, sia perché adottato da un organo della amministrazione statale nell’esercizio dei poteri di controllo e vigilanza sulle emittenti radiotelevisive, sia perché inteso a reprimere un illecito che (a differenza di quello penale) investe non l’ordinamento sociale generale bensì l’ordinamento proprio della stessa pubblica amministrazione, in relazione ad interessi affidati alla cura della stessa. Non è dubbio quindi che la entità edittale della sanzione amministrativa, concretamente applicabile nell’esercizio di detta attività, debba rispondere anche al principio della adeguatezza della azione amministrativa: in tanto questa può ritenersi rispondente a parametri di funzionalità e di congruità, e idonea quindi a conseguire gli obiettivi prescelti, in quanto possa esplicarsi in riferimento alla previsione normativa basata su una ragionevole differenziazione quantitativa o qualitativa delle sanzioni, a seconda della capacità offensiva dell’illecito, della struttura organizzativa e delle condizioni economico-patrimoniali dell’autore. Tali requisiti non sembrano sussistere nel caso concreto, per le ragioni innanzi illustrate.

P.Q.M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma primo, della legge 10 dicembre 1993, n. 515, nella parte in cui prevede una sanzione minima identica per l’illecito commesso da emittenti operanti in ambito locale e per quello commesso da emittenti operanti in ambito nazionale, in relazione agli artt. 2, 3, 21, 41 e 97 della Costituzione;
sospende il giudizio in corso ed ordina trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale;
dispone che copia della presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera e del Senato.