16 giugno 2003 Sentenza n. 3394 del Consiglio di Stato, Sezione VI

image_pdfimage_print


16 GIUGNO 2003

SENTENZA N. 3394 DEL CONSIGLIO DI STATO, SEZIONE VI

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto dall’Associazione Produttori Televisivi, delle società Eagle Pictures s.p.a., Endemol Italia s.p.a., Lux Vide s.p.a., Mastrofilm s.r.l., Media Film International s.r.l., Pequod s.r.l., Pixit s.r.l., Publispei s.r.l., Sergio Silva Fiction s.a.s., Sidecar Film & TV s.r.l., Solaris Cinematografica s.r.l., Sphere s.r.l. e Tangram Film s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv.ti Piero D’Amelio e Bruno Della Ragione, ed elettivamente domiciliati presso il primo, in Roma, Via della Vite n.7;

contro

Ministero delle comunicazioni, Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro-tempore, e Presidenza del consiglio dei ministri, in persona del Presidente pro tempore, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato ed elettivamente domiciliati presso la stessa in Roma, Via dei Portoghesi n.12;

e nei confronti

della R.A.I. – Radiotelevisione Italiana s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Filippo Satta, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del medesimo in Roma, Via G.P. da Palestrina n.47;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II, n.5546/2002;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla pubblica udienza del 4 febbraio 2003 relatore il Consigliere Roberto Chieppa. Udito l’Avv. dello Stato Mangia;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in appello in epigrafe l’Associazione produttori televisivi (di seguito, APT) e le sopraindicate società di produzione hanno chiesto l’annullamento della sentenza n.5546/2002 con la quale il Tar del Lazio ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso il D.P.R. 8.2.2001, recante l’approvazione del contratto di servizio tra il Ministero delle comunicazioni e la RAI s.p.a. per il triennio 2000/2002.

L’appello viene proposto per i seguenti motivi:

  1. sussistenza della legittimazione ad agire dell’APT;
  2. sussistenza dell’interesse a ricorrere delle società produttrici;
  3. nel merito, violazione dell’art.2, commi 1, 2 e 3, della legge n.122/98;
  4. violazione dell’art.2, comma 5, della legge n.122/98;
  5. violazione dell’art.2, commi 9 e 10 della legge n.122/98;
  6. eccesso di potere per sviamento.

Gli appellanti hanno anche proposto domanda di risarcimento del danno.

Le amministrazioni intimate e la RAI si sono costituite in giudizio, chiedendo la reiezione dell’appello.

All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con l’impugnata sentenza il Tar ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso il D.P.R. 8.2.2001, recante l’approvazione del contratto di servizio tra il Ministero delle comunicazioni e la RAI s.p.a. per il triennio 2000/2002, rilevando:

  1. la carenza di legittimazione ad agire dell’APT, in quanto le associazioni di categoria sono legittimate ad agire in giudizio unicamente per far valere interessi propri o dei soggetti rappresentati nel suo complesso, con esclusione dei casi in cui l’interesse da far valere riguardi solo alcuni appartenenti alla categoria, come nel caso di specie;
  2. la carenza di interesse a ricorrere in capo alle singole società produttrici, considerata la genericità dell’interesse prospettato e l’assenza di utilità derivante alle ricorrenti dall’annullamento del contratto di servizio o di parti di esso.

2. Gli appellanti contestano entrambe le statuizioni preliminari, in base a cui il ricorso in primo grado è stato dichiarato inammissibile.

I motivi sono fondati.

Infatti, con il ricorso sono stati dedotti vizi attinenti alla violazione di norme poste a tutela dei produttori televisivi indipendenti e l’APT costituisce proprio l’associazione di categoria maggiormente rappresentativa dei produttori indipendenti.

Il Tar ha invece considerato l’APT come associazione di categoria dei produttori televisivi in generale, ritenendo di conseguenza che l’interesse fatto valere riguardasse solo alcuni appartenenti alla categoria rappresentata.

Si ricorda che, ai sensi dell’art.2, comma 4, della legge n.122/98, sono considerati produttori indipendenti gli operatori di comunicazione europei che svolgono attività di produzioni audiovisive e che non sono controllati da o collegati a soggetti destinatari di concessione, di licenza o di autorizzazione per la diffusione radiotelevisiva o che per un periodo di tre anni non destinino almeno il 90 per cento della propria produzione ad una sola emittente (sulla base dell’art.3 della deliberazione n.9/99 dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, il suddetto criterio del 90 % si applica a partire dall’aprile del 2001, decorsi tre anni dall’entrata in vigore della legge n.122/98).

L’art.3, comma 2, dello Statuto dell’APT prevede che “non possono far parte dell’associazione le persone fisiche o giuridiche che svolgono attività di diffusione televisiva in quanto titolari di relative concessioni, né di raccolta pubblicitaria nell’interesse di detti soggetti titolari di concessioni alla diffusione televisiva, né di società da esse controllate o collegate”.

Nonostante l’assenza dell’ulteriore criterio della destinazione del 90 per cento della propria produzione ad una sola emittente (giustificabile con la mancata previsione del criterio alla data di approvazione dello Statuto), è evidente che l’APT non sia l’associazione di categoria dei produttori televisivi in generale, ma dei soli produttori indipendenti ed è quindi legittimata ad impugnare il contratto di servizio nella parte ritenuta lesiva per detti produttori.

Peraltro, le controparti non hanno in alcun modo dimostrato, o anche solo asserito, la presenza di produttori non indipendenti all’interno dell’APT.

2.1. E’ erronea anche la statuizione dell’impugnata  sentenza, relativa alla carenza di interesse a ricorrere in capo alle singole società ricorrenti, in quanto, a differenza di quanto sostenuto dal Tar, è chiaro che in ipotesi di annullamento in parte qua del contratto di servizio, impugnato per la lesione sotto vari profili delle quote riservate per legge ai produttori indipendenti, le controparti dovrebbero modificare il contratto con diretta utilità per i produttori indipendenti, considerati sia singolarmente sia nel loro complesso (l’annullamento potrebbe comunque essere fatto valere ai fini risarcitori).

3. Si deve così passare ad esaminare i motivi di merito, con cui, come già detto, gli appellanti contestano la violazione di diverse disposizioni della legge n.122/98, con particolare riguardo alle previste quote di riserva di produzione.

Preliminarmente appare opportuno svolgere alcune considerazioni circa il rapporto tra le quote di riserva di produzione, previste nella legge n.122/98 e il contratto di servizio.

Con il DPR 28.3.1994 è stato approvata la convenzione tra il Ministero delle poste e delle telecomunicazioni e la RAI per la concessione in esclusiva del servizio pubblico di diffusione circolare di programmi sonori e televisivi sull’intero territorio nazionale.

L’art.3 della Convenzione prevede che il Ministero delle poste e delle telecomunicazioni, d’intesa con i Ministeri del tesoro e delle finanze, stipula ogni tre anni con la società  concessionaria un contratto di servizio, integrativo della convenzione, nel quale sono specificamente considerati gli aspetti relativi agli obiettivi di razionalizzazione attinenti agli assetti industriali, finanziari e di produttività aziendale, nonché al miglioramento della qualità del servizio, all’attività di ricerca e di sperimentazione, alla vigilanza e al controllo.

E’ poi intervenuta la legge n.122/98, il cui art.2 disciplina specifiche quote di riserva di produzione, che le emittenti televisive sono tenute a rispettare; alcune disposizioni riguardano specificatamente la concessionaria del servizio pubblico.

Anche con riguardo alla RAI, si deve ritenere che le quote di riserva, previste dalla citata disposizione, siano immediatamente vincolanti e debbano essere rispettate a prescindere dal recepimento delle stesse nel contratto di servizio.

Infatti, mentre in alcuni casi la legge rinvia per la determinazione della quota al contratto di servizio (vedi, ad esempio, il comma 5 del citato art.2), negli altri casi, la quota di riserva è direttamente fissata dalla legge.

Ciò significa che l’intervento integrativo del contratto di servizio è necessario nella prima ipotesi, mentre è facoltativo nella seconda, nel senso che, anche in assenza di intervento sul punto tramite il contratto di servizio, le quote di riserva fissate per legge sono comunque applicabili.

Del resto, l’art.2, comma 6, della legge n.12/98 prevede una fase di controllo sui vincoli previsti dalla norma, che devono essere verificati su base annua, secondo le indicazioni dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.

I produttori televisivi e, in particolare, i produttori indipendenti possono quindi lamentarsi solo se il contratto di servizio contiene disposizioni in contrasto con le quote di riserva fissate dalla legge n.122/98 o se non contenga le previsioni, in relazione alle quali la legge espressamente rinvia al contratto di servizio.

Al contrario, le imprese produttrici non possono contestare il mancato recepimento nel contratto di servizio delle quote di riserva, direttamente fissate dal legislatore, in quanto tali quote sono comunque direttamente applicabili ed è consentito eventualmente agire in giudizio, qualora in sede di verifica annuale o in qualsiasi momento emerga il mancato rispetto delle quote.

4. Sulla base di tale premessa devono quindi essere esaminati i singoli motivi di ricorso, alcuni dei quali risultano appunto infondati, in quanto si tratta proprio di censure attinenti a quote di riserva di produzione direttamente fissate dalla legge e per le quali si lamenta l’omesso recepimento nel contratto di servizio.

In particolare, per quanto concerne la dedotta violazione dei commi 1, 2 e 3 dell’art.2 della legge n.122/98 con riferimento alle quote di riserva a favore di opere europee, si osserva che il fatto che il contratto di servizio “tace sul punto”, come evidenziato dagli appellanti non comporta alcuna violazione della legge, considerata la diretta applicabilità delle quote di riserva di produzione.

Nello stesso senso, non è illegittimo il generico richiamo al rispetto delle normative vigenti per quanto riguarda le quote di produzione, contenuto nell’art.2, comma 2, lett. c) del contratto di servizio, in quanto comunque anche in assenza di tale generico rinvio, le quote devono essere rispettate (in particolare, devono essere rispettate le quote del 20 % previste dall’art.2, comma 3, della legge n.122/98 per le opere europee realizzate da produttori indipendenti e le quote previste per le opere europee prodotte negli ultimi 5 anni e l’inclusione dei prodotti destinati ai minori, ai fini delle quote di riserva di cui all’art.2 della legge).

Né assume rilievo il fatto che il rinvio alla legge sia inserito nella parte della disposizione, relativa al genere di programmi culturali, in quanto, a prescindere dal fatto che si tratta del genere più ampio, il rinvio va comunque inteso a tutti i programmi, per i quali la legge prevede l’applicazione della riserva.

5. E’ infondata anche la censura con cui viene dedotta la violazione dell’art.2, comma 5 della legge n.122/98.

Tale disposizione prevede che “Le emittenti televisive soggette alla giurisdizione italiana, indipendentemente dalle modalità di trasmissione, riservano una quota dei loro introiti netti annui derivanti da pubblicità alla produzione e all’acquisto di programmi audiovisivi, compresi i film in misura non inferiore al 40 per cento della quota suddetta, e di programmi specificamente rivolti ai minori, di produzioni europee, ivi comprese quelle realizzate da produttori indipendenti. Tale quota non può comunque essere inferiore al 10 per cento degli introiti stessi. La concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo destina una quota, stabilita dal contratto di servizio, dei proventi complessivi dei canoni di abbonamento alla produzione delle opere europee, ivi comprese quelle realizzate da produttori indipendenti. A decorrere dall’anno 1999, le quote stabilite nel contratto di servizio non possono essere inferiori al 20 per cento. All’interno di queste quote, nel contratto di servizio dovrà essere stabilita una riserva di produzione, o di acquisto da produttori indipendenti italiani o europei, di cartone animato appositamente prodotto per la formazione dell’infanzia.”

La disposizione prevede alcune quote di riserva, direttamente fissate nella misura minima, per le quali valgono le considerazioni svolte in precedenza; nell’ambito della presente controversia non assume rilievo (e non deve quindi essere risolta) la questione relativa all’applicabilità alla RAI della prima parte della disposizione, in cui vengono fissati obblighi per “le emittenti televisive” in generale, in quanto si tratta di aspetto che non riguarda la legittimità dell’impugnato contratto di servizio.

5.1. Al contrario, la seconda parte della norma rinvia al contratto di servizio per la specificazione di alcuni elementi.

In relazione a tale secondo punto, con il contratto di servizio è stata data attuazione alle disposizioni di legge.

L’art.9, comma 1, del contratto di servizio prevede, infatti, che “In attuazione delle disposizioni della legge 30 aprile 1998, n.122, articolo 2, comma 5, la concessionaria è tenuta a destinare nel periodo di vigenza del presente contratto una percentuale minima del 20 per cento dei proventi complessivi dei canoni di abbonamento a investimenti finalizzati alla produzione, secondo le definizioni di cui al comma 2, di opere audiovisive italiane ed europee, compresi i film in misura non inferiore al 40 per cento della quota minima di investimento come sopra determinata ed i cartoni animati appositamente prodotti per la formazione dell’infanzia in misura non inferiore all’8 per cento annuo. Qualora l’evoluzione del mercato di riferimento evidenzi tendenze non compatibili con tale ultima quota, su documentata richiesta della concessionaria verrà istituita una commissione per la revisione della stessa composta pariteticamente da rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero del Tesoro, del Ministero e della concessionaria. La suddetta quota del 40 per cento è dedicata per almeno il 51 per cento ai film destinati all’utilizzo prioritario nelle sale cinematografiche.”

E’ stata quindi prevista, nel rispetto della legge, sia la quota a favore della produzione di opere europee, sia l’ulteriore riserva per i film, sia infine la riserva per i prodotti per la formazione per l’infanzia, prevedendo in quest’ultimo caso anche la possibilità di intervenire a modica di tale quota, per sopravvenute esigenze e sulla base di un procedimento di garanzia.

5.2. Aggiungono gli appellanti che comunque sarebbe stata violata anche la seconda parte della disposizione citata, in quanto illegittimamente la percentuale da destinare alla produzione delle opere europee è stata calcolata non sui “proventi complessivi dei canoni di abbonamento”, ma sul gettito derivante dalle quote sull’ammontare degli abbonamenti ordinari di competenza della concessionaria relativi all’offerta televisiva terrestre, al netto del canone di concessione.

Il motivo è infondato, in quanto il contratto di servizio si è limitato a prevedere la quota da destinare a determinate opere, come previsto dalla legge, fornendo un criterio applicativo della nozione di proventi dei canoni di abbonamento, che non risulta essere in contrasto con la legge, tenuto conto della peculiarità del sistema di introiti del concessionario del servizio pubblico, in cui la riscossione dei canoni di abbonamento deve essere considerata unitamente al pagamento del canone di concessione.

5.3. E’ infondato l’ulteriore motivo, con cui viene dedotto che l’obbligo di produzione di opere europee viene ridotto ed assimilato all’obbligo di mero acquisto di diritti su film, fiction, documentari, cartoni, lirica, musica, teatro, prodotti o coprodotti in Italia o nell’ambito comunitario, con particolare attenzione ai produttori indipendenti.

Al riguardo, si osserva che il riferimento alla produzione, contenuto nell’art.2, comma 5, della legge n.122/98, non può essere inteso come obbligo di produzione diretta, perché altrimenti non avrebbe alcun significato il richiamo anche alle opere realizzate da produttori indipendenti.

Tuttavia, è anche evidente che tale obbligo non può essere ridotto alla mera acquisizione delle opere, ma consiste in un contributo diretto alla realizzazione delle opere, che è cosa diversa dall’acquistare le stesse una volta realizzate autonomamente.

Solo nel primo caso si realizza un vero incentivo alla produzione, cui è finalizzata la disposizione.

Ciò premesso, deve ritenersi che la specificazione del concetto di produzione, contenuta nel secondo comma dell’art.9 del contratto di servizio, debba essere intesa nel senso sopra delineato, con conseguente assenza di contrasto  
con la norma primaria.

Non è, inoltre, illegittima l’inclusione della lirica e del teatro nell’ambito della quota di riserva, tenuto conto che anche tali prodotti possono essere destinate alla platea televisiva.

5.4. Infine, gli appellanti lamentano che la quota destinata ai cartoni animati appositamente prodotti per la formazione dell’infanzia lede i produttori indipendenti, tutelati dal legislatore.

La censura è infondata, in quanto il più volte richiamato comma 5 dell’art.2 della legge n.122/98, prevede una riserva di produzione, o di acquisto da produttori indipendenti italiani o europei, di cartone animato appositamente prodotto per la formazione dell’infanzia.

E’ evidente che la norma faccia riferimento alla produzione o, in via alternativa, all’acquisto dai produttori indipendenti. Risulta, quindi, infondata la tesi, secondo cui il legislatore avrebbe imposto di riservare tale quota al solo acquisto delle opere dei produttori indipendenti.

6. Alla luce delle considerazioni, svolte in precedenza al punto 3, le disposizioni, di cui ai commi 9 e 10, dell’art.2 della legge n.122/98 (obblighi di pubblicizzazione delle opere italiane ed europee ed obblighi di riserva per le trasmissioni via satellite della RAI), non necessitano di recepimento nel contratto di servizio e quindi operano anche nel silenzio del  contratto.

Risulta così infondata la censura, relativa alla violazione dei predetti commi causa la mancata inclusione nel contratto d servizio.

7. L’infondatezza delle singole censure, fin qui esaminate, conduce a ritenere parimenti privi di fondamento gli ultimi due motivi, con cui si deduce il vizio di eccesso di potere per sviamento (non essendovi stata alcuna elusione delle norme di legge) e si chiede il risarcimento del danno (tale domanda non deve neanche essere esaminata, tenuto conto dell’infondatezza del suo presupposto, costituito dall’illegittimità del contratto di servizio).

8. In conclusione, pronunciando sull’appello in esame, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado.

Ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 4 febbraio 2003, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:

Giorgio GIOVANNINI    Presidente

Sergio SANTORO        Consigliere

Luigi MARUOTTI          Consigliere

Pietro FALCONE         Consigliere

Roberto CHIEPPA      Consigliere Est.